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第二章 社区公共服务供给效率理论基础及评价模型

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第二章 社区公共服务供给效率理论基础及评价模型

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第二章 社区公共服务供给效率理论基础及评价模型

一 基本概念

(一)社区公共服务

1.理论层面对社区公共服务概念的界定

关于社区公共服务概念的界定,不同理论从各自不同的视角对其进行了阐释。公共物品理论强调社区公共服务的非竞争性、非分割性等特征,公共选择理论着重于社区公共服务的公共性特征,公共政策理论提出社区公共服务的政治性特征,社区公共服务理论强调其社会性特征,社区治理理论突出社区公共服务供给的多元主体性特征。这些理论对社区公共服务概念都具有深远的影响。

第一,公共物品理论对于社区公共服务概念的理论贡献在于提出了社区公共服务的“非竞争性、非分割性、非排他性”的特征以及政府的供给主体地位。

早在18世纪,休谟(Hume)就在《人性论》中提出人是自私的,存在“搭便车”的动机,这会导致公共物品的供给问题,而政府能以绝大部分社会成员的利益作为自己的利益,通过公共利益计划促进诸如桥梁、运河、军队等公共物品的有效供给。[]斯密(Smith)在《国富论》一书中进一步提出政府应通过合适的征税方式来提供民政和军政等公共服务。[]早期关于公共物品的研究明确了政府供给的主体地位。而后,萨缪尔森明确对公共产品性质进行界定,他在《公共支出的纯理论》一文中明确提出公共产品的非竞争性特征,并提出实现公共产品的最优配置的前提是了解社会成员的真实偏好。他之后在《宏观经济学》一书中进一步提出公共物品的非排他性,即他人在不付出成本的前提下也能够从公共物品的提供中获益。[]马斯格雷夫(Musgrave)进一步阐释了公共产品不可分割性的重要特征,并在此基础上提出了政府征税的原则以及财政具有满足公共需要的功能。[]萨缪尔森和马斯格雷夫对于公共物品的研究,主要关注的还是全国性的公共物品,并没有特别讨论社区这一层级。由于诸如国防、灯塔这样的纯公共物品在生活中并不多见,布坎南(Buchanan)在《俱乐部的经济理论》(An Economic Theory of Clubs)一文中提出,除了具有“非竞争性和非排他性”的纯公共物品外,还有一类具有排他性但不具有竞争性的公共物品,称为俱乐部物品。而社区公共产品就是典型的俱乐部物品,只有所属社区成员才能消费,且人人都能够消费,但是当社区成员规模达到一定数量时,同样会产生拥挤问题。[]

第二,公共选择理论对于社区公共服务概念的理论贡献在于,社区公共服务具有强烈的集体性属性,需要设置外在的激励制度使其能够有效显示社区成员的偏好,并通过有效的程序促进帕累托最优的达成。

公共选择理论聚焦于选举程序与规则,探讨如何通过有效的程序达成帕累托最优。蒂伯特的“用脚投票”模型认为不同的社区提供不同的公共物品并且相互之间充满竞争,对社区税收信息完全了解的居民可以通过无成本的迁移显示自己的真实偏好,进而促使社区公共物品供给实现均衡。[]然而,现实中并不存在足够多的社区供给能满足居民的选择,居民的迁移也并非没有成本,社区的规模难以达到最优。“一致同意模型”认为,只要人们愿意付出的成本与他们获得的公共物品带来的效用正好一致,就能达成均衡解。[]但模型本身并没有设置激励机制鼓励人们显示其真实偏好,从而导致实际操作中由于个人的“搭便车”行为而无法实现均衡。同时,“一致同意模型”的决策成本非常高,需花费大量时间和资源讨价还价和修改方案。“简单多数原则”表面上提升了投票效率,但是这种效率是建立在牺牲少数人利益的基础上的。如果要达成均衡,必须假设中间投票人的偏好是服从正态分布的,这与现实差距很大,无法达成帕累托最优。[]阿罗提出的“不可能定理”否定了简单多数原则,由于个人偏好的多样性以及差异化,从个人偏好推导出社会偏好是不可能的。[]

第三,公共政策理论关于社区公共服务概念的理论贡献在于,社区公共服务具有明显的政治属性,其供给内容、供给方式受到公共政策的影响,因为公共政策是否能够真正代表公共利益直接影响到社区公共服务的公共性。

公共政策理论认为公共物品理论在解释现实世界时具有相当的局限性。例如,义务教育这类物品是否属于公共物品在不同的国家、国家发展的不同阶段界定不一样,带有一定的政治属性。而随着技术的发展,公共物品可能被分割,原本属于公共物品的可能成为私人物品,边界愈发模糊。因此,关于公共服务概念的探讨就不能仅仅局限于经济属性上,还需要考虑社会的正义性和公平性以及政治的民主性等。

20世纪五六十年代兴起的公共政策运动,围绕着政府如何通过政治过程进行公共政策决策,借以有效地解决公共问题,分配公共资源,满足公共需求而展开,而其最核心的概念便是公共服务。公共政策的决策过程本质上也属于公共服务,且过程受到社会公共正义价值、制度环境、利益集团、政治精英的影响。在这里,公共服务的内涵远远大于公共物品的内涵,不仅包括公共物品本身,还包括公共物品供给的政治决策过程,带有浓厚的政治属性。夏志强等认为社区公共服务的本质就是管理好公共事务,维护好公共利益。[]秦颖认为,公共产品的本质特征是建立在社会共识基础上的社区共同需要。[]

第四,新公共服务理论从民主平等价值和公共利益角度出发,强调公民参与权利、政府责任、公民利益、社区价值观等[],特别强调居民对社区公共事务的关注与参与,进一步丰富了社区公共服务概念的内涵。

新公共服务理论发现单纯强调经济、效率、效能并不能达到公共服务供给的最优,应更加注重公平、民主、公民的参与。仅用企业精神对政府进行改造并不可行,需要培养政府人员的公共精神,使其更多地关注公众利益而非个人私利。应重视公民权利,培养并加强民众对公共利益的关注,通过社区互助培育社会资本,增进公民的社区责任感。同时,政府也需要提供相应的制度保障公民的权利,增加公民参与公共事务的机会,拓宽公民参与公共事务的渠道。

第五,社区治理理论对于社区公共服务概念的理论贡献强调社区公共服务供给的主体多元性以及对社区治理效果的影响。社区治理理论关注社区公共服务的供给主体之间的地位以及关系,认为社区公共服务的供给应兼顾市场原则和社会原则,主张政府、社会组织、社区居民等不同主体在平等、协商的基础上供给社区公共服务,满足居民真实需求。例如,克拉克和斯图尔特认为社区治理不应该将政府作为社区唯一的权力中心。[]俞可平认为社区治理应该包括参与、法治、透明、回应、有效等规则。[]刘继同认为城市社区公共服务无法离开政府的行政化推动与社区的社会化推动,社区组织应以社区需求为导向,积极整合资源,直接供给公共服务,打破国家的垄断性供给,政府、市场与社区应形成平等互惠的制度性伙伴关系。[]李友梅从社区公共服务供给主体间的互动关系出发,提出各主体之间在治理中形成不同的角色关系。[]夏建中等从社区治理结构的角度剖析社区居民参与、社区资本发展对社区公共服务供给的影响。[]陈洪涛、王名认为居民参与型社区社会组织是构建社区服务体系的关键要素。[]郁建兴、李慧凤对宁波市海曙区的案例进行了研究,发现社区社会组织的发展有利于优化社区公共服务供给机制,提高供给效率。[]陈其林、韩晓婷认为社会的效率原则促使纯公共物品向准公共物品转化,而公平原则促使私人物品向准公共物品转化。[]

综上,社区公共服务可被视为在平等、公平、正义等社会价值指导下,政府、市场、社区等不同供给主体以满足全体社区居民公共利益和公共需要为出发点,通过公共选择的形式在社区范围内提供的各类服务的总称。

2.我国社区公共服务实践层面概念的演进

我国社区公共服务概念的发展与社区公共服务在实践中的推进息息相关,按照整个发展过程,实际上可以划分为社区公共服务的萌芽阶段(1983~1987年)、社区公共服务的发展阶段(1988~1999年)和社区公共服务的深化阶段(2000年至今)。

1983年起,民政部将如何更好地兴办社会福利事业列为城市民政工作的重点,在广泛调研的基础上形成了采取多形式兴办社会福利事业的新思路。1987年,民政部首次提出社区公共服务的官方概念,并将其界定为“在社区内提供的社会福利和社会服务”。[]1987年武汉会议后,一些城市开始就社区服务发展规划、社区服务模式以及社区服务体系的构建等方面进行深入的探索实践。

1989年12月,《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布,规定“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”,明确将便民利民服务视为社区公共服务。[]1992年,中共中央、国务院发布的《关于加快发展第三产业的决定》从产业化的角度对社区服务提出了要求。[]1993年,民政部联合13个部委发布了《关于加快发展社区服务业的意见》。[]这份文件从服务的性质、供给主体、服务内容、服务方式、运作机制等方面对社区公共服务进行了说明;还特别指出社区公共服务要兼顾经济和效益原则,建立合理的价格体系,以产业化和社会化为方向,实行不同的经营管理方式。而后,社区服务发展迅猛,但是离福利属性渐远。1994年,民政部在上海召开社区服务经验交流会议,重申了社区服务的社会福利属性,并强调社区服务的产业化。1995年起,民政部以开展社区服务示范城区建设为契机,构建社区服务的标准化规范,同时将社区服务纳入社区建设中,明确其在社区建设中的地位。这一阶段确定了社区公共服务的法律合法性以及产业化发展的定位;在各地探索社区公共服务经营管理方式的经验上,纠正社区公共服务的纯粹市场化方式,强调其社会福利属性。

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章节目录

  • 一 基本概念
    1. (一)社区公共服务
      1. 1.理论层面对社区公共服务概念的界定
      2. 2.我国社区公共服务实践层面概念的演进
      3. 3.社区公共服务的类型
    2. (二)社区公共服务的供给效率
    3. (三)项目
  • 二 相关理论基础
    1. (一)委托-代理理论
    2. (二)多中心理论
    3. (三)社会资本理论
    4. (四)新公共管理理论
    5. (五)新公共服务理论
  • 三 效率评价:三阶段DEA模型
    1. (一)第一阶段:传统DEA分析的BBC模型
    2. (二)第二阶段:随机前沿分析法(SFA)
    3. (三)第三阶段:调整原始投入,重新进行BBC模型分析

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