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第七章 结论、建议与展望

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第七章 结论、建议与展望

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第七章 结论、建议与展望

一 基本结论

(一)城市社区公共服务供给效率分析的基本结论

1.城市社区公共服务总体效率高于城市社区公共服务项目综合效率。

目前城市社区公共服务项目效率较低,项目供给方式并没有带来效率的提升。

项目供给方式较非项目供给方式具有时效性、目标性、权责明晰的优势,因而理论上有优化资源配置、提高效率的可能性。在关于项目的理论研究中,项目甚至被看作一种财政转移方式、一种国家治理模式,是用来解决基层政府悬浮问题的重要制度。尽管项目可能会因为运作过程或者是社会情境的变化产生一些意外的结果,但学术界基本认同项目确实对于提升效率具有正向的影响。

研究数据显示,无论是社区层面、省际层面、区域层面,城市社区公共服务项目综合效率都低于总体综合效率。这充分说明城市社区公共服务项目的效率较低,能够达到最优效率的社区的比例非常小,绝大部分社区公共服务项目资金与人员的投入并没有达到最优的要素组合,因而需要提升社区公共服务项目的经营管理水平、技术水平以及优化其规模。而传统的城市社区公共服务供给模式由于供给上相对较为成熟,资源配置与供给内容上较为标准化,其供给效率较项目效率高,但仍然有改进的空间。这无疑是在实证层面对项目制研究的推动,也提出了需要进一步关注的方向。项目供给方式没有带来城市社区公共服务效率的提升,可能与城市社区公共服务项目的规范性、公共服务项目的可行性、项目主体之间的利益分割、寻租问题、监管问题等密切相关。

2.社区经济发展水平对城市社区公共服务总体效率以及城市社区公共服务项目效率都具有负效应。

关于社区公共服务效率与社区经济发展水平的关系,尽管不同的研究结论有分歧,但是普遍认为社区经济效率与社区经济发展水平之间密切相关。从数据分析来看,我国城市社区公共服务无论是总体效率还是项目效率都与社区经济发展水平呈负相关。这实际上与我们社区公共服务提供的质量和内容高度相关。

目前我国城市社区公共服务的供给内容较为有限,且在数量和质量上与社区居民的需求具有较大的差距。以社区教育公共服务为例,即便是发展较好的社区也仅仅能够提供市民课堂、社区老年学校等规范化的社区教育公共服务,对于妇女、儿童、青少年等群体的社区教育较为缺乏,因而难以满足所有社区居民的真实需求。而发展滞后的社区在社区教育公共服务方面更为落后,基本以应付式开展几次社区教育主题活动为主。因而当城市社区居民的可支配收入越高,其越愿意且更有能力选择质量更好的市场化服务,而不是社区公共服务。居民有能力去追求更好的市场化服务,会降低对社区公共服务的使用率,导致的结果是越是经济发展水平好的城市社区,社区公共服务资金效率越低。同时,我国城市社区公共服务人员的工资收入实际上偏低,甚至部分城市社区的公共服务人员工资是远远低于当地人均可支配收入的。这明显会使社区公共服务人员有相对剥夺感,制约其提高社区公共服务效率的积极性。因而,提升城市社区公共服务的质量、丰富城市社区公共服务的内容、适当提高城市社区公共服务人员的待遇有利于提高城市社区的公共服务效率。

3.社区精英水平对于城市社区公共服务总体效率以及城市社区公共服务项目效率的影响差异性非常大。

社会资本理论认为社区精英是重要的社区社会资本,如果能够发挥社区精英在社区公共服务供给中的作用,对于提高社区公共服务效率具有正效应。但是本研究却发现社区精英并非一体,在供给能力以及监管能力上差异非常大。这对于社会资本理论而言是在实证上的进一步丰富。

社区精英实际上包括社区“两委”人员、社区党员和社区骨干分子等,而能对社区公共服务的供给产生重要影响的主要是社区“两委”人员和社区党员。本研究用社区“两委”人员大专及以上学历人数、社区党员人数以及大专及以上学历人数来代表社区精英的受教育水平以及规模,分析其对城市公共服务效率的影响。

近年来,为了提升基层社区治理能力,社区人才队伍建设成为能力提升的重点。而衡量社区人才能力主要依靠学历水平,假设前提是社区公共服务人员的学历水平越高,能力就越强,社区公共服务的效率就越高。然而,数据结果却显示城市社区“两委”人员中大专及以上学历的人越多,总体社区公共服务效率反而越低。这说明社区“两委”大专及以上学历的工作人员在提供社区公共服务上效率偏低。由于社区公共服务是实践性非常强的工作,城市社区“两委”中学历较高的大多是近年来新进的大学生,其服务的能力有可能低于学历水平较低但实践经验非常丰富的人员。但是社区“两委”大专及以上学历工作人员却对社区公共服务项目的资金效率具有积极影响,说明学历水平高的人数越多,越是关注社区公共服务项目资金的规范、民主和合理性使用。

社区党员人数以及社区党员大专及以上学历人数对于社区公共服务总体效率没有任何影响,但是却能影响社区公共服务项目效率。社区党员人数对于社区公共服务项目资金效率具有消极作用,而对社区公共服务项目人员的效率具有积极作用。这说明城市社区党员人数越多,对社区公共服务人员的监督作用越明显,越有利于提升社区公共服务人员的效率。但是,社区党员对社区项目资金进行监管并承担责任时,可能会因为格林尔曼效应以及信息不对称而导致项目资金效率低下。社区党员大专及以上学历人数对社区公共服务项目资金投入具有积极作用,而对社区公共服务人员投入具有消极作用。说明城市社区党员中学历水平越高的人,对社区公共服务项目资金的运作、使用规则越了解,相对于低学历水平的党员,更容易掌握项目资金信息,有利于项目资金的监管。

可以看出,社区精英水平对于社区公共服务总体效率并没有影响,但是对于项目效率的影响较为显著。高学历水平的党员、“两委”人员有利于提高项目资金的使用效率。党员人数对项目资金效率具有负效应,却对工作人员效率具有正效应。充分说明要提升社区公共服务项目效率,就不能简单地提高社区精英的学历水平,扩大精英规模,而是要提高社区精英在监督社区公共项目方面的积极性,使得权责对等,鼓励社区精英为社区公共服务项目的实施与运作建言献策,加大监管力度。可在社区公共服务项目评估中,将社区精英的满意度纳入其中。

4.社区城市化水平对城市社区公共服务总体效率以及城市社区公共服务项目效率的影响差异性也很大。

社区非农业人口越多,说明社区城市化水平越高。社区城市化水平越高,社区居民对于社区公共服务的需求就会越发强烈,越是关注服务的效率。非农业人口越多,社区居民的监督意识以及表达需求的能力越强,能够提高社区公共服务供给的效率。数据分析结果表明城市社区的非农业人口越多,社区公共服务总体效率有所提高。

社区非农业人口数对于社区公共服务项目资金效率具有积极作用,对于社区公共服务人员效率具有消极作用。社区非农业人口越多,社区公共服务项目资金的效率越高。这可能是因为非农业人口越多,人口素质越高,对社区公共服务项目资金的使用关注越多。而社区非农业人口越多,社区公共服务项目人员的效率越低。

5.社区干部激励政策对城市社区公共服务总体效率以及社区公共服务项目效率均具负效应。

委托-代理理论从激励的角度提出要提升社区公共服务效率,需要设置激励相容的激励机制以提升代理人的努力水平。由于经济激励的有限性,一些地区出台社区书记事业编制的政策来进行激励。以往的研究对编制激励的讨论并不充分,主要围绕着经济激励、政治激励和社会激励来进行研究。本研究结合中国社区现实,以委托-代理理论为理论支撑,探讨了编制激励对于社区公共服务效率的影响,无疑在实证层面推进了委托-代理理论的发展。

数据分析结果表明实行社区书记事业编制的城市社区比没有实行社区书记事业编制的城市社区,社区公共服务的总体效率与项目效率都较低。这可能是因为社区书记事业编制的政策属于“一刀切”的单项政策,即某行政区域的所有社区书记都实行事业编制,但是没有配套的晋升激励政策。社区书记事业编制属于“铁饭碗”,当所有社区书记都享受这项政策时,社区书记之间就会缺乏竞争的积极性。同时,由于无晋升的配套制度,当社区书记获得事业编制后,无法往上晋升,其他社区工作人员亦晋升无望,则容易降低工作的积极性。再具体到社区公共服务项目本身,由于项目的非持续性,社区工作人员难以通过一个项目或几个项目的实施而获得晋升。同时,年度项目的实施无疑会增加社区工作人员的工作量,导致社区工作人员在项目中互相推诿而效率低下。因而社区书记事业编制的激励政策需要更精确化,需要与社区公共服务的效率直接挂钩,避免“一刀切”,影响政策的效果。

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章节目录

  • 一 基本结论
    1. (一)城市社区公共服务供给效率分析的基本结论
    2. (二)农村社区公共服务供给效率分析的基本结论
  • 二 政策建议
    1. (一)提升城市社区公共服务供给效率的政策建议
    2. (二)提升农村社区公共服务供给效率的对策建议
  • 三 研究展望
    1. 1.理论构建方面
    2. 2.研究方法方面
    3. 3.研究应用方面

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