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日本国会选举制度的四维演进:历史与模式

作者

钟本章  中山大学政治与公共事务管理学院/中国公共管理研究中心博士研究生,主要研究方向为选举民主、公民政治参与等。
Zhong Benzhang

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日本国会选举制度的四维演进:历史与模式

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日本国会选举制度的四维演进:历史与模式

作为非自由主义文化基因背景下能够移植西式宪政民主的成功典范,日本国会选举的制度化和规范化过程一直为想实现政治现代化的后发国家津津乐道。然而,尽管目前有关日本国会选举制度发展的历史研究作品并不罕见,但由于其多数只涉及一些基本史实的描述,缺乏政治学对选举制度研究的理论视角,或只是从二战后这一较短时间段出发对日本国会选举制度进行政治学分析,我们很难从一些最为基础的规范维度对其进行条分缕析且前后贯通的认识与评价。因此,若想真正回答“日本国会选举制度经历了一个怎样的变迁历程而如今又位于何处”,除了要对更长时间段史实进行详细梳理外,还要确立测量选举制度的几个标准,如此循迹追踪,方能定位其发展坐标。目前测量选举制度的最为经典的框架莫过于达尔(Robert A.Dahl)提出的“竞争—参与”二元论。但是,达尔的框架因纯粹基于欧美经验而显得有些狭隘。实际上,直接化和理性化亦是测量选举制度演进的两个重要指标。因此,本文将在丰富达尔框架的基础上,从包容化、竞争化、直接化、理性化四个维度出发,分别考察日本国会选举制度在这四个方面的演进情况,以期描绘日本国会选举制度的发展图景并定位其当下状态。

一 包容化

选举作为实现现代民主的一种制度工具,以民主价值为依归。因此,能否让全体人民平等地拥有选举权以表达政治意见,是衡量选举制度状态的一个重要标准。这实际上就是达尔框架中所谓的“参与”,亦可称之为包容性,其以选举普遍原则和选举平等原则为规范。前者强调选举权应遍及大众,后者强调选举权应人人无别。因此,考察日本国会选举制度在包容化维度的演进情况,需要着重关注与选举资格和选举权相关的规定。

幕府末期,外国势力的入侵打破了日本的政治格局。原先处于政治边缘地位的天皇和诸藩开始趁机崛起,转攘夷为倒幕,最后联手推翻了幕府统治,并于1868年建立了以明治天皇为核心的藩阀政府,史称明治维新。作为日本现代化的起点,明治维新后的日本政治出现了一些新景象,其中包括议会政治的雏形。1868年颁布的《政体书》规定,新政府采取太政官体制,“天下之权力全归于太政官”,太政官下设议政、行政、神祇、会计、军务、外国、刑部七官。其中,议政为立法机构,以从宫、公卿、诸侯中任命的议定和从诸藩士中任命的参与组成作为决议机关的上局,以每府、县、藩各推举的一名贡士(代表)组成作为咨询机关的下局,以实行舆论公议。同年又制定了藩治职制,以中央政府任命的执政与参与取代原先各藩理政的门阀世袭的家老,“体察朝权,辅佐藩主”。同时为使各藩的国政与家政分离,还令各藩推举“乘奉朝命,代表藩论”的公议人一名,组成公议所。不难看出,此时日本虽尚无选举意义上的议会,但在国家层面已然形成具有代表性的议会形态,当然政治权力只向部分上层贵族开放,并不囊括普通民众,而且权力十分有限。即便如此,这一制度仍然难逃昙花一现的命运。1869年政府便改变《政体书》中具有三权分立色彩的太政官制,重新恢复千年前的大宝、养老古制,直到明治四年7月废藩置县改革成功后,才改成左、正、右三院形态的太政官制,但此时太政官已非从前的太政官。

实际上,日本的国会选举制度直到1889年《明治宪法》(又称《大日本帝国宪法》)颁布才真正确立。在明治维新初期,明治天皇许下立宪的五条誓约,但后来立宪之事一直未提上日程,并且政制也从最初三权分立的太政官制变得日趋保守。此举本就使某些自由民权派不满,后来下野征韩派的融入更直接引发遍及全国的自由民权运动:要求政府进行民主立宪改革。在这一趋势的裹挟下,天皇于1875年下达关于实行立宪政体的诏书,并旋即开设了府县会(地方议会),让人民参与地方政事。但此举并未让人民满意,他们反而与持续的自由民权运动汇流,使国会论甚嚣尘上。后来自由民权派抓住一个政府贩卖国产的事件,并将其与开设国会的要求结合起来大肆制造舆论,致使物议沸腾,最终迫使天皇于1881年下达1890年开设国会的诏书。1883年,政府派遣以伊藤博文为首的代表团前往欧洲列国考察宪法制定情况,以为日本宪法的制定提供蓝本。在考察期间,伊藤博文受德国国家理论的影响,决心仿效将君主主义与议会主义结合起来的《普鲁士宪法》,以“巩固皇室的基础和大权不坠”。1884年代表团归国后,伊藤博文着手建立了“制度取调局”,为准备制定宪法进行了包括设立内阁制度在内的一系列改革,1886年,日本开始起草宪法,并于1889年颁布。在制宪过程中,政府除考虑应该采取何种政体之外,最关心的莫过于实施何种国会选举制度。经反复斟酌,伊藤博文等人于1887年起草了《众议院议员选举法》,其于1889年通过。

《明治宪法》确立了天皇主权原则,规定“天皇在帝国议会的协赞下行使立法权”,而“帝国议会由贵族院和众议院组成”。根据《贵族院令》的规定,贵族院议员的产生有两种方式:主要方式是从皇族及华族(世袭的公、侯、伯、子、男爵)中选举产生;还有一种方式是通过天皇任命,任命对象包括于国有功者、有学识者,以及府县层面相互推举出的多纳税者。虽然宪法赋予贵族院与众议院以同等职权,但贵族院不可解散,且贵族院议员可世袭。由此可以看出,虽然《明治宪法》开启了日本的国会选举制度,但其具有明显的贵族偏重色彩,而且贵族院建制与国家勋爵制度联系起来,贵族院成为上层新老贵族调和与捍卫利益的处所。至于众议院议员的选举,《众议院议员选举法》规定了详尽的选举人、被选举人资格以及选区划分方式。选举人资格包括:“第一,日本的男性臣民,年龄满25岁以上者。第二,在编制选举人名册时已把本府县定为原籍,且定居满一年以上并仍继续居住下去者。第三,在选举人名册编成时已在本府县缴纳15日元以上直接国税一年以上并将继续缴纳者,但对于所得税,要限于在选举人名册编成时已缴纳三年以上并将继续缴纳者。”被选举人资格除年龄限定为30岁以上外,其余条件均与选举人资格相同。但是,华族、现役军人、疯癫及智力障碍人士以及一定程度的破产或犯罪者不具有选举权和被选举权;国家公职人员、辖区内地方官吏、选区内与选举管理相关的市町村职员以及神职人员不具有被选举权。采用小选区制的选区划分方式,将全国716个郡分成257个选区,每18万人选出1名议员,超过18万人选出2名议员,最后划出一人区214个,二人区43个,共选出300名众议院议员。对于为什么要将纳税资格定为15日元,作为《众议院议员选举法》起草人之一的林田龟太郎说:“除了因为300名议员要有约45万选举人外,别无其他用意。”于1890年举行第一次众议院选举证明,《众议院议员选举法》规定的选举人门槛确实能将选举人数限制在45万人左右,首次众议院选举中有选举权者共453000人,约占全国总人口的1.1%。不难看出,此时即便是众议院选举,其包容化程度仍然很低,因为全国只有约1%的人能够参与选举,女性和无产者被排除在外。

《明治宪法》框架下的《众议院议员选举法》一直实行了10年才进行第一次修改。为进一步促进工商业发展且让民党议员更加支持政府的增收田赋法案,伊藤内阁在第十二届(特别)国会上提出了《众议院议员选举法修改案》。修改主要围绕扩大选举权展开,内容包括:“一切城市(市部)均作为独立选举区,每5万人选出1名议员;郡部(各郡)是府县级大选举区,每10万人选出1名议员。这样,市部(47个市)的议员将为113名,郡部的议员将为356名。加上岛屿独立选举区的3名议员,议员的总数将达472人。在选举资格方面,将原来的缴纳直接国税15日元以上,改为缴纳田赋或地税5日元以上或所得税和营业税3日元以上。这样,有权投票的人数预计达200万人,即增加到原有人数的5倍。”这个提案虽然以修改案形式在众议院通过,但政府并不想接受这个修改案,故通过贵族院使其成为废案。在第十三届国会上,这个提案又几乎原封不动地被提出,但经众议院和贵族院几轮修改后,又因两院无法达成一致意见而被废除。直到第十四届国会,这部修改案在第三次被提出后,经两院修改和协商,才最终以151∶126票在众议院通过,并于1900年公布。最后确定的修改内容为:实行大选区制,以府县为单位划分选区;人口在3万人以上的市部划分为独立选区,每3万人选出1名议员;人口不足3万人的市部和郡部则是每13万人选出1名议员;议员的总数为369人;选举人资格为25岁以上的缴纳直接国税10日元以上的男子,修改案取消“以选区为原籍”的规定。被选举人资格为30岁以上的男子,废除对被选举人纳税资格的限定。在“不具备被选举资格”一项中增加了“小学教师”这一身份,理由是“为避免承担义务教育的教师为政治提供服务,或为其本人及关系亲密的候选人进行不当宣传,以确保选举的公平”。最终通过的选举法修改案虽然保守,但还是进一步扩大了选举人和被选举人范围,提高了选举的普遍性。不过,政府为了吸纳新工商阶层而采取的偏重大城市的选举政策,却破坏了城乡间的选举平等。所以,总体而言,此次选举法修改并未大幅提高日本国会选举制度的包容化水平。

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