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进入新时代的财税体制改革走向

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进入新时代的财税体制改革走向

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进入新时代的财税体制改革走向

『华大讲堂』第70讲

主讲人:高培勇

时间:2017年11月30日9:00

地点:陈嘉庚纪念堂四层科学厅

人物简介

高培勇 现为中国社会科学院学部委员、中国社会科学院经济研究所所长,教授、博士生导师。兼任国务院学位委员会学科评议组成员、国务院关税税则委员会专家咨询委员会委员、全国审计专业学位研究生教育指导委员会副主任委员、中国财政学会副会长、中国审计学会副会长、中国税务学会副会长、中国国际税收研究会副会长等多种社会职务以及二十余所高等学校特聘或兼职教授。

学术领域以财政经济学为主,主攻财税理论研究、财税政策分析等。1997年,入选北京市“跨世纪优秀理论人才百人工程计划”。1998年,入选教育部“跨世纪优秀人才培养计划”和全国“百千万人才工程计划”(第一、二层次)。同年,获国务院政府特殊津贴。2011年,当选中国社会科学院学部委员。2015年,入选文化名家暨“四个一批”人才工程。2016年,入选“万人计划”哲学社会科学领军人才。

曾先后3次为党和国家领导人集体学习担任主讲人:1997年4月16日,为国务院领导和各部委办负责同志就“市场经济条件下的中国税收与税制”作专题讲解;2010年1月8日,为十七届中共中央政治局第十八次集体学习就“世界主要国家财税体制和深化我国财税体制改革”作专题讲解;2010年9月29日,为十七届中共中央政治局第二十三次集体学习就“正确处理新时期人民内部矛盾问题研究”作专题讲解。

先后主持完成国家社会科学基金重大招标项目、国家社会科学基金重点项目、国家自然科学基金应急项目等多个。

先后获得国家社会科学基金项目优秀成果奖、国家级教学成果奖、北京市哲学社会科学优秀成果奖、教育部高校人文社会科学研究成果奖、中国社会科学院优秀成果奖、中国财政学会优秀成果奖、中国税务学会优秀成果奖、中国国际税收研究会优秀成果奖、中国人民大学优秀成果奖、中国社会科学院优秀决策信息奖等20余项奖励。

各位领导、老师和同学:

大家上午好!很高兴有机会再次受邀来到华侨大学,担任今天这次活动的主讲。我今天与大家分享的是《进入新时代的财税体制改革走向》。财税体制改革是中国整体经济社会中一个十分重要、关键的话题,而且四年前党的十八届三中全会就已经开始财税体制改革。四年后的今天,党的十九大又对财税体制改革作出新的部署。我想结合四年来财税体制改革的进程,对党的十九大有关财税体制改革的部署,作深入的解读。由此来明晰未来三年以至更长时间中国财税体制将向何处去。

前言 十九大报告解读

1.十九大报告基本结构

首先看一下十九大报告中有关财税体制改革的部署。十九大报告32000字,分为三大板块。第一大板块是总论部分;第二大板块是具体战略部署,主要包括“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局具体方略的展开;第三大板块是关于党的建设和结束语。这是一个整体的结构。我们总问,这32000字中的一个大致基本逻辑体系是什么?用什么样的关键词可以把这32000字的报告贯彻到底,从而找到它的主线索?

2.十九大报告的逻辑体系

一个多月以来,大家对十九大报告肯定已经学习了不止一遍,而且是多遍解读。其实,仔细去体味这个主线索由六个“新”字组成:第一,新时代。我们站在一个新的历史方位,一切都要围绕这个立足点来讲话。过去我们想不到,甚至想都不敢想的事情,在今天要想得到,而且必须要提上议事日程,以今天的条件来说今天的话。第二,新矛盾。现在,社会主要矛盾发生变化,围绕社会主要矛盾的变化,我们的理念、思想、战略也必须跟着调整。第三,新方略,主要讲习近平新时代中国特色社会主义思想。第四,新阶段,主要讲两个一百年奋斗目标,分两步走,该如何走。第五,新体系,“现代化经济体系”是一个新的提法,与此同时还有另外一个体系,是十八届三中全会已经提出并且这次被写进党章的“现代国家治理体系”。如果“现代化经济体系”是经济领域的一个改革目标,那么“现代国家治理体系”可以归结为政治领域的改革目标。第六,新部署,主要是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。

3.十九大报告作出的两个重大判断

这六个“新”把整个十九大报告贯穿到底,在这六个“新”当中,我们今天必须注意到有两件事和财税体制改革直接相关。第一件事是“两个重大判断”,一是中国特色社会主义进入新时代,二是社会主要矛盾发生重大变化。这两个判断非同小可,从讨论的问题可以看到,几乎所有的新部署、新安排都是围绕这两个重大判断展开的。

4.十九大报告部署的两个重要改革目标

第二件事是两个改革重要目标的确立,一是建设现代化经济体系;另一个是建设现代国家治理体系。下一步改革是奔着这两个目标而去,在经济层面要围绕建设现代化经济体系作出诸多安排。在整个国家治理层面,要围绕建设国家治理体系,特别是现代国家治理体系作出多方面努力。

5.十九大报告第五部分

在这样大的氛围中、大的前提之下,在十九大报告的第五部分“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”当中专门有一段论述是关于财税体制改革未来的走向:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”十九大报告是一个政治宣言,不会专门讨论经济问题,更不会专门讨论财税改革,会涉及政治宣言中财税体制改革的内容,但不会很多。“不会很多”该如何理解?它一定是画龙点睛最为重要的关键词。比方我们写论文,写了2万字的论文,如果没有时间看,需要写5000字的摘要。在2万字当中摘5000字,领导也没有时间看,就需要减少到500字。从2万字到5000字再到500字,什么东西会被记录到500字当中呢?一定是最核心的内容,要把最关键的部分用最精练的语言展示出来。甚至领导可能说:我也没有时间把500字读完,你把题目告诉我算了。就需要把最重要的内容凝化为题目。讲这个道理是说,这是财税体制改革最核心的内容。

今天以此为蓝本,对财税体制改革下一步的走向进行探讨。我主要和大家讨论五个方面的问题。第一,改革的语境。今天是在2017年党的十九大闭幕之后讨论财税体制改革,不管是什么样的改革措施,什么样的改革理念,都要放在新的语境当中加以重新审视、重新定位。“新语境”是什么?这需要花心思、花时间。第二,十八届三中全会所确立的财税体制改革目标。众所周知,今天谈财税体制改革不是十九大开启的财税体制改革,而是十八届三中全会开启的财税体制改革的延续。十九大报告中有8个字是“不忘初心,牢记使命”。而最初确立的改革目标是什么?“初心”是什么?这点需要理清楚。第三,十八届三中全会以来财税体制改革进展状况。从2013年11月至今,正好四年,四年来如此庞大的工程进展如何?这就需要我们与改革目标相比,该作怎样的评估。第四,在此基础上讨论下一步财税体制改革的焦点、难点,甚至是痛点,我们用重点来概括它。最后做一点小结。

一 大不相同于以往的改革语境

第一个问题是“改革的语境”。我们今天讨论经济问题、哲学社会科学问题,一定是说在十九大之后讨论这个问题。因此,我们是站在新的历史发展阶段、站在这个历史点来讨论问题,需要把周围环境作一个大致梳理。

我们今天讨论财税体制改革,而和财税体制改革相关的问题,至少有如下几个。第一,历史方位。十九大报告明确指出,“中国特色社会主义进入新时代”是一个关系我国发展的新的历史方位。在党的十八届三中全会决定中,几乎很多地方都强调一句话,“我们站在新的历史起点上”。现在我们说“站在新的历史方位上”,这个历史方位要搞清楚,它究竟要告诉我们什么。为什么宣布中国特色社会主义进入新时代?这个新时代究竟是什么?第二,主要矛盾。主要矛盾的变化又传递给我们什么样的信息?第三,改革的目标。两个改革目标,即国家治理现代化和现代化经济体系。它在财税体制改革蓝图上具有什么样的意义。第四,政策的框架。当前经济政策框架究竟是什么?第五,财税的职能。不仅是财税,所有的改革一定是围绕某一方面职能的调整而展开。之所以要进行财税体制改革,就是因为财税的职能发生变化。“大变化就有大改革,小变化就有小改革”,意思是所有的改革一定是归结为某一方面职能定位的变化。没有职能定位的变化就没有改革,财税职能在新的语境下究竟发生了什么样的变化(见图1)?

图1 财政体制改革的语境

(一)语境1:新的历史方位

新的历史方位。习近平同志在十九大报告中指出,中国特色社会主义进入了新时代这是我国发展新的历史方位。[]这个新的历史方位传递给我们的信息是什么?要求我们做到什么?在十九大报告中专门有这样的论述:一个新的历史方位,是关系党和国家事业全局的战略考量。我们站在这样一个新的历史方位上讨论任何问题,一定要从新的历史方位出发。如果把中国的发展当作一个长期发展历程,那么它会告诉我们什么?以往受条件和视野所限,有一些问题可能没有想到或想不到,但是当进入新的历史方位时,就该想到而且必须想到;有一些问题过去虽然想到了,但是不敢想,可是到今天不仅要想到,而且还必须敢想;有一些问题在过去提不上议事日程,觉得条件不具备,但是,在今天必须把它当作一个尽力完成的任务全面完成好。这个变化非常大。在财税体制改革问题上,过去有一些改革目标进入不了我们的视野,但是,今天必须把它当作改革目标,切实做好,这是一个问题。

(二)语境2:主要矛盾变化

主要矛盾发生变化。我们做学问的人爱咬文嚼字,社会主要矛盾的变化告诉我们什么?中国人研究问题特别是在经济领域长时间研究问题,需要怎么研究?我们擅长从各种纷纭复杂的矛盾现象当中,梳理出主要问题。做学生、做老师最关键的能力是提出问题,从复杂的矛盾现象中梳理提出若干问题。在若干问题中,找出一个主要问题,用主要问题覆盖所有的问题,这是研究问题的基本线索,称为问题导向。整个社会如此,矛盾就是问题。我们把应完成的任务进行梳理,从中找到一个能够具有“牛鼻子效应”的问题来全力完成,由此带动其他问题的解决。

过去的社会主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。是怎样的需要?要么需要物质产品,要么需要是文化产品。说到底,要么是物质,要么是精神层面的东西。过去我们是这样看待问题的。从“供给”角度讲,现在的生产力发展水平不够高。我们应该要努力发展经济、努力增加GDP来满足大家日益增长的物质文化需要。经济学研究的特点是不管看到的是什么问题,到最后就是那两条曲线,一条需求曲线,一条供给曲线。所以,社会主要矛盾不就是“需求”“供给”的关系问题吗?

“中国特色社会主义进入新时代”,这是不同以往的一个时代。在不同以往的时代中去观察物质文化的需要发生了什么变化?十九大报告明确指出:人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化提出更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要日益增长。[]把美好生活需要区分两个线索、两个系列,一个系列是物质文化需要,显然在过去社会主要矛盾中就已经标示出来的需要,这是传统意义的需要,是由来已久的需要,这个需要有而且长期存在。但是,后面提到的“对于这种传统意义由来已久的需要提出更高的要求”是什么意思?这就要求有更高质量、更高水平。有住房没问题,但是要住得更好。吃不仅要吃饱,还要吃得更好,现在提出更进一步要求:吃得有营养。

接下来到第二层次,归列为第一个层次上的需要。也就是进入新时代后,日益凸显、日益增长的新的需要。民主法治、公平正义、安全环境等,这些方面的需要在过去不是没有想过,特别是读书人哪能没有想过呢?但当时不具备充足的条件,或者想到了但有更重要、更紧迫的需要,便先满足那个需要。现在吃的没有问题,穿的也没有问题,住的也没有问题,想更高层次的问题。人民群众参与意识、法治意识、公平的要求等开始日益增长。这些方面的需要,看似跟以往不一样。从上面两个系列需要而言,能进一步悟出:传统意义的需要,是有载体的,不全是抽象。要么是物质产品,要么是文化产品。需要说明,要生活得更好,就要住房、要家具,都是产品,要么是物质产品、要么是文化产品。对于物质产品、文化产品而言,是属于什么性质的产品?在经济学上归为两类,一类是私人的产品和物品,另外一类是公共的产品和物品。私人产品是以个人为单位、家庭为单位,单独提出来需要的产品。公共产品是以整体为单位提出来的需要。

民主法治、公平正义、安全环境等方面的需要,属于新增需要。但是这种新增需要针对的是什么?载体是什么?实际上,这无非一种制度的安排,一种政策的设计。我们要求的是一种制度产品或者政策产品,这两类产品归结起来是以个人为单位提出的需要,还是以社会为单位提出的需要?显然,不管是制度还是政策,它的适用面不仅限于个人或某一家庭,它是社会作为一个整体而提出的需要。因此,与它对应的是公共产品或者公共服务。就此而言,我们发现,新时代社会主要矛盾变化在需求一方,主要体现为对公共物品或公共服务所提出的需要发生变化,这是一个方面。另外一个方面,我们也看到十九大报告中对“供给”的表述。发展是研究“供给”层面不平衡、不充分的具体表现,首先是私人产品和私人物品供给的不平衡、不充分。在市场上,不管买什么样的商品,都会有一个不平衡问题、不充分问题。但是该由谁管?该由市场来管。市场在私人物品供给上发挥决定性作用,这里的“不平衡、不充分”主要针对市场系统而言。“市场系统”是主要制约因素,刚才所讲的制度安排、政策的设计,都是属于公共物品。公共物品要有政府系统提供,或整个社会提供。政府要更好地发挥作用,因此,在公共物品领域出现不平衡、不充分发展,政府系统是主要制约因素。就此来说,在供给层面主要体现政府责任的价值。

物质文化需要的更高要求和公平、正义、民主、法治、安全等环境新增要求,很大程度上对政府的工作、责任、职能提出了更严峻的挑战。为什么有政府必然有财政?因为所有的政府或者所有政府行为、所有政府职能,其实都要有钱作支撑。也就是说,只有财政到位支出,才会有政府职能履行之地。因为政府的钱的来源就是财政支出。由此看来,社会主要矛盾的变化,带来政府职能格局的变化,也就意味着财政税收职能格局必须随之变化。因此,第二个变化中如果把政府职能格局变化概括为上层次扩范围,财政职能也要上层次扩范围。

(三)语境3:改革目标——国家治理现代化

一个改革目标在十九大报告中被重提,并写进《中国共产党章程》。这个改革目标是十八届三中全会确定的,即实现国家治理现代化。十八届三中全会的表述是:推进国家治理体系和治理能力现代化[]。在作出这个改革目标部署的同时,十八届三中全会对财政作出了一个新的判断,即“财政是国家治理基础和重要支柱”[]。从国家治理总体布局,要实现国家治理现代化,到财政是国家治理基础和重要支柱的论述,把这两句话联系在一起我们发现:财政和财政体制的定位发生极大变化。当说到财政是基础和支柱时,特别要注意是谁的基础、谁的重要支柱,没有说是经济的基础,没有说是经济的重要支柱,而是国家治理的基础,国家治理的重要支柱。

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章节目录

  • 前言 十九大报告解读
    1. 1.十九大报告基本结构
    2. 2.十九大报告的逻辑体系
    3. 3.十九大报告作出的两个重大判断
    4. 4.十九大报告部署的两个重要改革目标
    5. 5.十九大报告第五部分
  • 一 大不相同于以往的改革语境
    1. (一)语境1:新的历史方位
    2. (二)语境2:主要矛盾变化
    3. (三)语境3:改革目标——国家治理现代化
    4. (四)语境4:政治框架变化
    5. (五)语境5:财税职能——上层次、扩范围
  • 二 十八届三中全会确立的改革目标
    1. (一)目标1:预算改革——全面规范、公开透明
    2. (二)目标2:税制改革——逐步增加直接税比重
    3. (三)目标3:央地财政关系——调动两个积极性
  • 三 十八届三中全会以来的改革进展
    1. (一)进展1:预算改革——抽象与具体层面的不对称
    2. (二)进展2:税制改革——增加直接税比重举步维艰
    3. (三)进展3:央地财政关系——迟缓、打折、缩水
  • 四 下一步改革的重点
  • 小结
    1. 互动交流

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