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从院落治理到参与式规划

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作者

邓梅 成都市爱有戏社区发展中心副主任,华东师范大学社会学硕士,中级社工师。
刘飞 成都市爱有戏社区发展中心创始人、主任,首批全国社会工作领军人才,中级社工师。
成都市爱有戏社区发展中心

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从院落治理到参与式规划

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从院落治理到参与式规划

一 背景

(一)政策背景

“成都,一座来了就不想离开的城市”,是这个城市的名片,成都的美食、美景、舒适、闲逸,让很多人着迷,而在社区治理领域,成都市也一直进行各类创新。2016年5月,为进一步深化“三社联动”,强化城市系统治理,统筹发挥基层政府、社会力量、居民群众主体作用,提升基层社会治理水平,成都市民政局出台了《关于开展城乡社区可持续总体营造行动的通知》,安排部署全市城乡社区可持续总体营造行动。社区总体营造行动旨在将成都市的城乡社区营造建设成为温暖、温情、温和的幸福生活共同体,实现政府治理、社会自我调节和居民自治的有效衔接和良性互动。2017年9月,成都市召开城乡社区发展治理大会,在全国首创设立了城乡社区发展治理委员会。成都市着力于推动高品质和谐宜居生活社区建设,相继制定并推进社区发展治理的“五大行动”三年计划,努力实现“城市有变化、市民有感受、社会有认同”的社区发展治理目标。

从2008年开始,成都市就在社区治理方面做相关探索。本案例所在的水井坊街道位于成都市锦江区,从传统型街道向商务型街道转型,辖区内存在老旧院落多,人口构成复杂、老龄化严重、贫富差距较大及一些历史遗留问题,给水井坊街道工作带来极大挑战。从2008年开始,水井坊街道着力于探索“三治一化”(自治、共治、法制、信息化)的社区治理模式,以期应对面临的管理问题。

2018年,锦江区出台《关于深化街道办事处管理体制改革的实施意见》,水井坊街道积极调整职能,优化科室设置,剥离经济职能,将街道工作重心从经济建设为主转移到社会管理和公共服务上。根据锦江区2008年10月下发《关于完善城乡社区治理机制,进一步推进基层民主政治建设的意见》的要求,创造性地探索改善居民自治的办法和机制,在辖区院落中搭建了有党组织、有自治组织、有服务平台、有居民公约、有自治活动的“五有”平台,为社区居民提供各项服务。同时,采取居民投票、居民商议等方式,在辖区9个院落拟定了各有特色的《院落居民自治章程》和《居民公约》。

(二)院落概况

较场坝东苑在行政区划上属于成都市锦江区水井坊街道,由较场坝东街、较场坝街、较场坝中街及较场坝东五街4条街道包围,社区面积约0.15平方千米。辖区范围内有成都市十七中校区,紧邻东方广场、明宇金融广场等大型写字楼。两个写字楼的外围,则为成都市主干道之一的东大街。综合以上,这是一个位于成都市中心、办公与居住较为混合的区域。

67号院是其中最大的一个老旧院落,于1997年修建,包含12个楼栋共计33个单元,有居民730余户2200余人,大院住房总面积达5.84万平方米,院落租住率达到50%左右。院落由就地返迁安置房与商品房两部分组成,商品房有4个楼栋,其余为就地返迁安置房。此外还有50余家底层商铺。由于临近写字楼区域,白领人群较多,商铺以餐饮类居多,尤其是知名美食,配合该区域浓厚的生活气息,院落就像被一圈美食包围的“小岛”。小区整体建筑分布比较方正,交通便利,规划有4~5处出入口。

图1 院落地图,其中加粗线部分为院落区域

由于院落建成年份较久,没有物业管理服务,存在先天不足、后天失修失养的情况。在硬件设施方面,存在管网堵塞、污水溢出、线路杂乱、停车场地有限、公共活动空间及公共设施短缺等问题,这些隐患既影响院落环境又增加了邻里矛盾。在政府老旧院落物业全覆盖的要求下,院落曾引进物业公司进行管理。由于物业公司收费价格低,费用收取不齐的情况时有发生导致物业公司难以维系被迫退出,这样一来院落环境、卫生和安全问题更加突出。此外,院落常住人口是老城改造就地返迁居民和租户两类人群,前者人数众多,且文化程度不高,因此邻里关系异常复杂。加之老旧院落居民长期养成的对政府和社区“两委”的依赖习惯,导致院落与街道和社区“两委”之间的矛盾非常突出。

(三)工作背景

成都市爱有戏社区发展中心起步于2009年,是在民政注册的5A社会组织。专注于城市社区发展,以“协力构建更具幸福感的社区”为使命,通过参与式的方法培育社区社会资本,推动社区发展。

2011年,爱有戏正式注册成立,获得了一个基金会的项目资助,以一个文化类项目(通过口述历史的方式,搭建社区文化参与平台,并培育本土文化类组织)进入锦江区水井坊街道开展工作。在开展项目过程中,对该辖区进行广泛的调研,进入2000多户家庭进行需求调查,调查发现了一个容易被忽略的事实:在城市的市中心,即使已经有最低生活保障制度的覆盖,但还是有许多家庭存在经济困难的现象,所谓“穷在闹市无人问”。在这样的现实面前,如何去解决这个问题,成为摆在爱有戏团队面前的一个大问题。在这个时候,义仓[]项目进入了团队视野,开始在水井坊开展义仓项目,并进而发展为参与式互助体系(包括义仓、义集等项目,具体信息见“义仓发展网络”公众号)。爱有戏在街道开展的参与式互助项目得到了政府、群众的认可,爱有戏的工作能力、工作成绩得到街道办事处的肯定。此时,街道也想在居民自治方面引入新的力量,于是给了爱有戏参与院落治理的机会,也有了本文的案例。在此期间,政府的信任与耐心等待,是爱有戏能够一步步推进的最大支持,街道主要领导“大胆去试,做错了也没关系”“社区治理,5年刚进步,10年一小步”的态度和理念,是爱有戏可以持续参与的最大动力。

(四)院落治理前,矛盾突出

院落在进行治理之前矛盾突出,被称为“街道书记主任都要绕道走的院落”,“不仅仅是环境差的问题,居民的整个精神状态以及与人交往带给他人的感觉都不舒服”(某社会组织工作人员评价)。院落矛盾总结如下。

1.商家“入侵”,挤占空间

院落道路四通八达,没有物业管理,门卫形同虚设,很多流动小商贩随意进出院落进行买卖交易。底层商家前门对着大街,后门对着内院,很多商家打开后门,将院落走道等公共空间作为自家商铺延伸地带使用,或堆放东西或摆摊做生意,加剧了拥挤程度,喧闹的营业环境严重影响了院内居民的正常生活。

2.车位规划不足,隐藏安全隐患

院落为1990年代修建,在时年的规划中,机动车停车位并未成为刚需,院内只有两个非机动车车棚,所有的机动车不能停放院内,只能在院外路边停放,给居民生活带来不便,也侵占了正常道路通行空间。非机动车棚日趋破旧加之管理不善,导致居民非机动车(多为自行车和电瓶车)无处安置,只能放置于院内走道等公共区域,一来更加拥堵,二来不美观,带来很多安全隐患,车子被偷盗现象突出。

3.商住管三方失序,引发卫生问题

院落卫生问题的最突出表现为阴沟堵塞问题,而这一“恶果”却非一己之力酿成:居民向厕所管道乱丢垃圾,餐饮小店弃置大量厨余垃圾且容易积堵,加之缺乏常规化的卫生清理和有效管理,三方因素共同致使院落内阴沟经常堵塞,散发阵阵恶臭严重影响居民生活,厕所管道内常常清理出各种奇怪物件也让底层住户不堪其扰。

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章节目录

  • 一 背景
    1. (一)政策背景
    2. (二)院落概况
    3. (三)工作背景
    4. (四)院落治理前,矛盾突出
      1. 1.商家“入侵”,挤占空间
      2. 2.车位规划不足,隐藏安全隐患
      3. 3.商住管三方失序,引发卫生问题
      4. 4.自治组织形同虚设,疏于管理
  • 二 从院落治理到参与式规划三部曲
    1. (一)以选举带动参与,院落自治动起来
      1. 1.随机走访,问需于民
      2. 2.开会讨论,问计于民
      3. 3.推动选举,希望大于挫折的实践
    2. (二)决策当中听声音,院落整治练起来
      1. 1.参与式规划,保障参与途径
      2. 2.从有到无与从有到优,院落旧貌换新颜
    3. (三)从无到有,拓展院落公共空间
    4. (四)搭建平台与陪伴协作,内生力量长起来
      1. 1.依托公益项目,发掘院落骨干,孵化自组织
      2. 2.依托公共活动空间,培育社区社会组织
      3. 3.依托友邻学院,建立居民学习、交流的平台
    5. (五)治理后的新貌
  • 三 总结
    1. (一)整治与自治相结合,推动老旧院落旧貌换新颜
    2. (二)参加到参与的推进,实践院落参与式规划
    3. (三)权利与义务的厘清,尝试建立多元参与的社区治理模式
  • 我们所理解的社区营造

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