报告

B.1 上海服务“一带一路”建设

摘要

自贸区临港新片区是国家主席习近平于首届国际进口博览会期间提出的重要改革构想,是上海浦东开发三十年后,上海开放型经济建设的新经济地理空间。自贸区临港新片区发展不同于既有自贸区模式,除制度改革领域的可复制和可推广外,在产业发展领域具有其独特性,将承担不可替代的特殊功能经济区角色和改革使命。本文在总结上海全面落实中央交予的“三大任务”的基础上,总结分析2019年上海对外投资贸易的逆势前行现状,回顾自贸区临港新片区改革进展情况,从而提出全球产业竞争背景下上海服务“一带一路”建设的新使命。

作者

陈东晓 上海国际问题研究院院长,研究员,博士生导师,中国国际关系学会副会长,研究方向为中美关系、联合国集体安全机制等。
王玉柱 上海国际问题研究院副研究员,“一带一路”与上海研究中心秘书长,金融贸易室主任。
Chen Dongxiao
Wang Yuzhu

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B.1 上海服务“一带一路”建设

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陈东晓 王玉柱 Chen Dongxiao Wang Yuzhu

摘要:

自贸区临港新片区是国家主席习近平于首届国际进口博览会期间提出的重要改革构想,是上海浦东开发三十年后,上海开放型经济建设的新经济地理空间。自贸区临港新片区发展不同于既有自贸区模式,除制度改革领域的可复制和可推广外,在产业发展领域具有其独特性,将承担不可替代的特殊功能经济区角色和改革使命。本文在总结上海全面落实中央交予的“三大任务”的基础上,总结分析2019年上海对外投资贸易的逆势前行现状,回顾自贸区临港新片区改革进展情况,从而提出全球产业竞争背景下上海服务“一带一路”建设的新使命。

关键词:制度型开放 自贸区临港新片区 新实体经济

B.1 上海服务“一带一路”建设

高质量共建“一带一路”以制度型开放为基础,有效的制度开放需立足如下两个层面:一是制度的国际对标与接轨,降低两个市场之间的要素流动制度壁垒,同时,推动制度和相关规则的有效调整和执行效率;二是制度型开放要突出双向互动,通过制度型合作提升市场之间的互融,从全球治理角度探索制度合作。自贸区临港新片区(以下简称“新片区”)承担新时代全局性改革试验重任,是探索我国开放型经济建设空间布局和回应未来产业发展走向的重要改革试验田。新片区是上海改革开放的前沿阵地,借助上海在人才、资本和先进制造业发展等领域的深厚底蕴,通过新型实体产业发展将有助于重新优化我国在世界产业体系中的位置。2019年是上海全面落实中央交予的“三大任务”之年,是上海探索开放型经济发展的新阶段。上海服务“一带一路”建设取得一系列重要进展,随着改革的持续推进,越来越多的开放型政策实践仍在探索的征途中。

一 2019年上海服务“一带一路”建设成果

(一)全面落实中央交予的“三大任务”

2019年是上海全面推进落实三项任务,全面探索发挥“一带一路”桥头堡功能建设之年。制度型开放是上海深化改革的主线,围绕全面落实国务院批准的自贸区临港新片区改革试验总体方案,上海市进一步出台完善相关机制,完善重大项目优先布局、重大政策优先使用、重大改革优先试点的“三个优先”政策。2019年全年,新片区共设立企业4025家,重点项目签约168个,总投资821.09亿元。[]在上海证券交易所设立科创板市场并试点注册制,上市企业数量不断增加,市值规模不断膨胀。在科创板市场开市一年时间内,上市公司数量为144家,市值约2.8万亿元,[]设立科创板的最初目标在于为科创企业提供便捷简化的融资平台支持,通过引导国内外资金合理流向科创部门,提升金融支持科创产业发展的有效性。在中美科技“脱钩”背景下,通过引入国际科创资金和技术,促进科创板平台的功能创新,这是解决当前国内资本市场资金结构性错配困境的重要突破口,亦是上海金融市场深化改革的重要抓手和创新发展方向。长三角一体化战略全面推进,制定并发布了一体化发展纲要,目前长三角地区正处于积极实施阶段。绿色一体化发展示范区在体制机制建设方面取得新成效,重大领域的改革顺利推进。长三角地区在一体化联动发展,通过制度改革全面推进对外开放合作方面正取得阶段性进展。

(二)对外投资贸易逆势前行,开放合作有新突破

受发达国家经济下行压力影响,上海本地企业对欧美出口普遍下滑,但对东南亚等“一带一路”热点区域增速显著。与共建“一带一路”国家贸易增速达到12.1%(如表1所示)。2019年全年上海口岸货物进出口总额84267.9亿元,同比下降1.2%。对欧盟和美国的出口贸易同比分别下降2.6%和10.9%。相比之下,对东盟出口增速达6.7%,这很大程度上是受到中国企业对该区域转移投资形成的出口贸易创造效应影响。同时,上海对外开放质量稳步提升,2019年上海高新技术出口占全市比重达41.2%,进口商品中机电类、高新技术类产品增速也较为显著,分别达到1.7%和8.5%。[]2019年全年上海吸收外商直接投资项目6800个,同比增长21.5%,投资合同金融502.53亿美元,同比增长7.1%,共建“一带一路”国家在沪投资合同金额占全市比重达8.2%。上海在吸引外资竞争力方面持续提升。即便受到国际大环境影响,上海在对外文化、教育和旅游领域合作方面的发展仍然取得新进展。2019年全年接待国际旅游入境人数增长0.4%(如图1所示),入境旅游收入同比增长达13.6%。企业“走出去”方面,2019年对外投资项目845项,同比增长6.7%,投资额同比下降17.1%,对外工程承包金额125.44亿美元,增长5.4%。[]

表1 2019年上海对主要国家和地区货物进、出口总额及其增长速度

图1 2015~2019年国际旅游入境人数

上海在对外开放合作方面不断注重制度创新,注重从国家战略角度,探索与国别之间的“一城一国”合作。2019年4月,李克强总理和新加坡总理李显龙在北京见证签署关于成立上海-新加坡全面合作理事会有关谅解备忘录,开启上海与新加坡全面合作的新阶段。2019年12月,中以(上海)创新园开园,成为上海探索科创策源地的重要制度创新。“上海+新加坡”“上海+以色列”合作模式开创了“一城一国”务实合作之先河。但由于合作仍处于艰难起步阶段,如何推动机制有效运作,实现早期收获,塑造示范效应,是上海探索开放枢纽门户功能的重要创新所在。

二 制度型开放驱动新片区改革

新片区作为特殊功能区,是探索未来中国经济增长机制创新的重要功能载体。生产要素的重新组合能够产生新的增长激励效应。新片区的深层次制度改革将通过制度型壁垒的逐步消除,更好地促进要素流动和培育新的优势生产要素,并通过重新组合形成新型增长机制。

(一)试验型经济政策与上海的改革逻辑

试验型经济政策是政策部门应对知识局限的重要制度创新,能够有效防范未知状态下全局性改革带来的不确定。改革开放以来,中国的经济政策实践总体上遵循了试验型经济政策路线。为避免系统性改革风险,通过小范围试验,逐步推广至其他区域。上海自贸区改革试验即遵循了这样的政策逻辑。当前背景下,国内改革全方位展开,已经初步建立起以国内政策复制和经验推广为导向的国内自贸区体系。

新一轮对外开放进程中,上海的改革功能和角色被赋予深刻内涵。改革开放以来,中央在每一个特殊的历史时期均基于特殊的国际环境和国内发展现状,赋予上海以重要的改革角色。改革开放以来,上海在外资和技术引入方面一直发挥着龙头作用,对当前长三角及周边地区产生深远的辐射和发展拉动。从浦东开放、上海设立自贸区和当前中央交给上海“三大任务”方面来看,上海在发展和改革资源禀赋方面相对其他地区拥有非对称竞争优势。上海改革之于全国发展的引领作用源于历史发展。上海是中国近代工业发祥地,历史上相当长的一段时期内,上海长期发挥中国经济中心功能。

20世纪九十年代,以浦东开放为先导,上海发挥了长三角地区对外开放的龙头作用,上海产业体系不断健全和完善。尽管相对珠三角等地区,上海的发展曾一度落后,但浦东新区的后来居上,以及长三角地区竞争优势的整体提升使得上海仍然发挥“四个中心”功能。然而,金融危机的发生成为上海产业转型的转折点。受到地租和劳动力成本的影响,上海面临产业“空心化”的发展困扰。一方面,传统劳动密集型产业,尤其是中小规模产业竞争力不断弱化,相当一部分企业为延续经营,不得不转移至长三角及周边地区。这些中小低端产业曾支撑起上海制造业的半壁江山,当前产业淘汰或转移对上海实体产业发展影响颇大。另一方面,上海传统重化工业产业也面临类似的发展困境。

上海产业转型之困境是当前整个国家产业转型困境的体现。如何弥补传统产业转型的产业缺口,推动新兴产业的成长,并且使得这种新兴产业发展更具备市场成长性,上海产业发展的“再实体化”是当前上海发展改革的重任之一。尤其是自贸区新片区的改革需要以未来中国产业发展为导向,在若干产业领域,能够代表中国的产业竞争优势。尽管国内其他省区市在相关领域亦具有较高的发展水准,但上海的发展主导性、产业前沿性和享有的政策优先权限最高。

受政策扁平化的影响,市场机制驱动下生产要素的跨区域流动,使得上海在诸多领域的竞争优势相对减弱。上海在引进外资及所获得的发展溢出方面显著区别于20世纪八九十年代的情形。上海的改革试验一方面在探索上海自身发展出路,同时也在回答“中国制造”走向何方的重大命题。试验型经济政策需要新的政策思路,要推动成片改革和联动发展,提升改革的系统性、政策的连贯性和稳定性。上海的改革与全国的改革联成一体,尤其是新片区改革在全局性改革进程中将发挥更为关键性引领角色。

(二)制度型开放与上海自贸区改革机制创新

从2013年上海自贸区改革开始,中国对外资实施准入前国民待遇加负面清单管理制度,意味着在负面清单以外的领域,外资投资主体与国内投资主体享有公平且对等的投资待遇。近年来,负面清单长度持续缩减,2018年底我国已全面实施负面清单投资管理制度,且在证券和保险等金融投资敏感领域推动实质性的对外开放举措,比如,取消外资持股限制等。上海作为全国改革开放排头兵,2018年推出“上海扩大开放100条”举措,开放措施涉及经济发展各个领域,外资独资企业特斯拉汽车落户上海成为新时期中国开放市场的重要风向标。2019年新片区的设立,是一种以制度开放为导向的全方位开放举措“临港50条”对境外人员、跨境资金、金融服务等领域的进一步改革放权,与国际市场全方位接轨。“临港50条”的适用时限为5年,[]随着特殊功能经济区建设的推进,新一轮制度开放将陆续推出。

在制度型开放具体实践方面,除市场准入环节外,我国在营商环境塑造等政策领域开展了一系列创新探索。营商环境的改革涉及国内社会经济各领域与国际主流规制的对标和对接。以上海为例,2018年初以来,上海以世行公布的营商环境指标为重要参照,对相关政策和制度进行了一系列有针对性的改革,在2018年底公布的最新排名中,中国营商环境竞争力比上一年上升了32名。在2019年10月公布的《2020年营商环境报告》中,中国排名再次上升15位至第31位。上海在世界银行环境指标构成中占55%的比重,充分体现了上海近年在制度开放和其他诸多领域改革进程中取得的实质性进步。

相比2013年最初上海自贸区的设立,当前国际国内环境发生了重大变化。中国通过设立上海自贸区推动一系列更高标准的改革试验,避免未来竞争中遭遇不利。自贸区设立之初,改革主要基于商事流程、政府职能以及与贸易相关的制度保护建设等。自上海自贸区设立起,已推出一系列改革举措,并复制推广至全国其他地区,目前国内已初步建立起覆盖沿海到内陆的自贸区网状体系,中国在更高标准贸易规制等领域取得了显著的进步。

(三)“五个重要”与新片区制度型开放新探索

新片区的设立作为自贸区改革的升级版,除了注重实体产业基础外,主要通过制度型开放,实现先进生产要素的互动和互补。当前背景下,新片区需要发挥差异化竞争优势,立足高技术和前沿产业,通过开放平台,促进高端生产要素的融合激发创新活力。2008年金融危机以来,中国通过参与各种多边机制,在全球治理和规制塑造能力不断提升。我国通过G20、金砖合作机制、“一带一路”高峰论坛、进口博览会等平台机制全方位参与和推动国际经济治理。如何以制度型开放为导向,立足国际国内两个市场两种资源,探索制度型合作和国际规制塑造新路径是当前我国参与全球治理的重要契机。在第二届进口博览会期间,习总书记视察新片区时提出的“五个重要”为新片区发展指明方向,是中国全方位对外开放和主动引领经济全球化健康发展的重要举措。[]

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报告目录

  • 一 2019年上海服务“一带一路”建设成果
    1. (一)全面落实中央交予的“三大任务”
    2. (二)对外投资贸易逆势前行,开放合作有新突破
  • 二 制度型开放驱动新片区改革
    1. (一)试验型经济政策与上海的改革逻辑
    2. (二)制度型开放与上海自贸区改革机制创新
    3. (三)“五个重要”与新片区制度型开放新探索
  • 三 新片区改革发展现状
    1. (一)新片区的设立及其政策定位
    2. (二)运作体系日益健全
    3. (三)核心技术领域产业集群体系初步成型
  • 四 上海服务“一带一路”新挑战及新片区改革新探索
    1. (一)产业链安全问题与市场主体的发展困境
    2. (二)上海特殊时期的改革使命
    3. (三)新片区功能拓展新探索
      1. 1.打造以国际科创和新实体产业发展为主导的发展格局
      2. 2.促进资本市场改革,驱动长三角一体化协同发展
      3. 3.新片区制度型开放风险防范与“桥头堡”功能创新探索

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