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B.3 上海服务非洲地区工业化与可持续发展

摘要

上海作为中国最发达的地区之一,在积极服务“一带一路”建设的过程中,不仅要重视与全球先进水平的对接、引领“一带一路”建设高质量发展,更要注重自身标杆作用的塑造,带动发展中国家特别是非洲国家的地区工业化与可持续发展,夯实中国外交的基石。自“一带一路”倡议提出以来,上海与非洲地区的贸易和投资关系稳中有进,在非洲急需的资金、人才等领域发挥了积极作用,对推动非盟《2063年议程》和联合国《2030年可持续发展议程》在非洲的落实做出了贡献。但如果与国内其他省区市相比,上海仍有重大的提升空间,未来应重点围绕明确战略定位、确立工作思路、细化行动方案等方面展开。

作者

张春 云南大学国际关系研究院研究员。
Zhang Chun

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B.3 上海服务非洲地区工业化与可持续发展

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张春 Zhang Chun

摘要:

上海作为中国最发达的地区之一,在积极服务“一带一路”建设的过程中,不仅要重视与全球先进水平的对接、引领“一带一路”建设高质量发展,更要注重自身标杆作用的塑造,带动发展中国家特别是非洲国家的地区工业化与可持续发展,夯实中国外交的基石。自“一带一路”倡议提出以来,上海与非洲地区的贸易和投资关系稳中有进,在非洲急需的资金、人才等领域发挥了积极作用,对推动非盟《2063年议程》和联合国《2030年可持续发展议程》在非洲的落实做出了贡献。但如果与国内其他省区市相比,上海仍有重大的提升空间,未来应重点围绕明确战略定位、确立工作思路、细化行动方案等方面展开。

关键词:“一带一路” 上海 非洲 工业化 可持续发展

B.3 上海服务非洲地区工业化与可持续发展

作为中国最为发达的地区之一,上海在服务“一带一路”建设的过程中,应在打造全球卓越城市的同时,培育自身的“被对标”能力,特别是带动包括非洲在内的发展中国家的工业化与可持续发展,进一步夯实中国外交和中国可持续崛起的基石。回顾自“一带一路”倡议提出以来的实践可以发现,上海服务“一带一路”建设推动了非洲的地区工业化和可持续发展,特别是为非洲联盟(以下简称“非盟”)《2063年议程》和联合国《2030年可持续发展议程》的落实创造了有利条件。但如果将上海与国内其他省区市加以横向比较,可以认为,上海服务中非共建“一带一路”仍有重大提升空间,特别是在上海拥有相对比较优势的投融资、技术转移、港口建设、经济合作区建设等方面。

一 非洲工业化与可持续发展规划

非洲国家高度欢迎“一带一路”倡议,在2018年9月的中非合作论坛北京峰会期间,多达26个撒哈拉以南非洲国家及非盟与中国签署了共建“一带一路”合作文件。[]目前,共计有31个撒哈拉以南非洲国家及1个国际组织即非盟与中国签署了共建“一带一路”合作文件。对大多数非洲国家而言,参与共建“一带一路”的目的在于通过这一合作促进自身工业化与可持续发展,就中短期而言是非盟《2063年议程》和联合国《2030年可持续发展议程》所设定的雄心勃勃的工业化与可持续发展目标。

(一)非盟《2063年议程》及其第一个十年执行规划

随着非洲统一组织(以下简称“非统”)成立50周年的来临,非盟在2012年7月的峰会上达成共识,为规划非洲未来50年的发展而制定《2063年议程》。非盟《2063年议程》旨在规划非洲至非统成立100周年即2063年的发展规划,以推动非洲国家、地区和大陆层次的包容性增长与可持续发展。经过近3年的多层次磋商,非盟《2063年议程》于2015年6月的非盟峰会上通过。

非盟《2063年议程》确立了非洲到2063年实现的七大愿景,20个目标和38个具体目标(见表1)。根据非盟《2063年议程》,到2023年,非洲预期实现五大目标,即提高生活水平,如实际人均收入水平比2013年高至少1/3,饥饿发生率限制在2023年水平的20%以下,90%的人能获得干净饮用水等;包容与可持续的经济,如GDP增长保持在7%以上水平且本国公司产值占1/3以上,到2023年农业生产力翻一番,ITC行为的GDP贡献率翻一番等;非洲一体化,包括实现货币、服务、资本和人员的自由流动,非洲内部贸易到2023年增长3倍,非洲关税同盟、非洲共同市场、非洲货币联盟到2023年开始运作,非洲调整铁路网、非洲航空网、地区电力池(Regional Power Pools)、非洲教育促进署(African Education Accreditation Agency)等均得以建立并运作;妇女、青年和儿童赋权;良治、和平与文化发展。[]为推动非盟《2063年议程》的落实,非盟将既有的一系列大陆性框架加以整合,包括非洲农业发展综合计划(Comprehensive African Agricultural Development Programme,CAADP)、非洲基础设施发展计划(Programme for Infrastructural Development in Africa,PIDA)、非洲矿业愿景(African Mining Vision,AMV)、非洲科技创新战略(Science Technology Innovation Strategy for Africa,STISA)、刺激非洲内部贸易战略(Boosting Intra African Trade,BIAT)、加速非洲工业发展战略(Accelerated Industrial Development for Africa,AIDA)等。

表1 非盟《2063年议程》与联合国《2030年可持续发展议程》

非盟《2063年议程》的落实分为五个阶段,即按每十年一个阶段加以划分。第一个十年执行规划已于2015年通过,覆盖至2023年,由20个目标、至少171个具体目标组成;它还明确了到2023年期间非洲发展的13个旗舰项目,即建立四个大陆性金融与货币机构以推动发展,即非洲央行、非洲投资银行、非洲货币基金和泛非股市;建设非洲大陆自由贸易区;发展非洲大宗商品战略;建设泛非高速铁路网;建设非洲单一航空市场;推进以大英加水坝为聚焦的电力生产;推动人员自由流动;年度性非洲经济对话平台;实现2020年枪声沉寂计划;建设虚拟大学;建设泛非远程教育与医疗网;发展非洲外空战略;建设非洲大博物馆。[]

(二)非盟《2063年议程》与联合国《2030年可持续发展议程》

大致与讨论《2063年议程》同步,非盟也在2012年启动了围绕接替联合国千年发展目标(MDGs)的非洲发展目标的讨论。2014年初,非洲形成了自身的发展目标,即《2015年后发展议程非洲共同立场》[Common Africa Position(CAP)on the Post—2015 Development Agenda]。该文件确立了非洲到2030年实现可持续发展的6个支柱,与非盟《2063年议程》有很大的共通之处,即经济结构转型与包容性增长,科技创新,以人为本的发展,环境可持续性、自然资源管理及灾害风险管理,和平与安全,融资与伙伴关系。[]

随着联合国《2030年可持续发展议程》于2015年9月正式通过,非洲积极将自身发展议程与可持续发展目标(SDGs)对接。由于非洲是唯一发展出共同立场的地区,因此非盟认为,对接非洲《2063年议程》与《2030年可持续发展议程》并不存在任何冲突:《2030年可持续发展议程》的17项目标与《2063年议程》高度契合,都体现在《2063年议程》的20项目标中。《2030年可持续发展议程》仅限于经济、社会和环境三个方面,而《2063年议程》的覆盖范围更大。通过落实《2063年议程》,非盟成员国事实上是在落实《2030年可持续发展议程》。[]尽管如此,非盟仍任命了一个特别技术委员会负责两大议程的对接,并发展了同时衡量两大议程指标体系,还建立了帮助非盟成员国实现对接的国内化团队。[]作为对《2030年可持续发展议程》和非洲《2063年议程》的回应,非洲开发银行(AfDB)提出“五优”(High Fives,Hi5s)战略,包括照亮非洲(Light up and Power Africa)、养活非洲(Feed Africa)、工业化非洲(Industrialize Africa)、整合非洲(Integrate Africa)和提高非洲人民生产质量(Improve Quality of Life for the People of Africa),作为促进非洲包容性发展和绿色增长的总体目标。[]

根据联合国非洲经济委员会(UNECA)的研究,非洲的确是全球所有地区中与联合国《2030年可持续发展议程》对接最好的地区。通过对非盟《2063年议程》和联合国《2030年可持续发展议程》的比较可以发现,两大议程之间高度匹配的目标多达11个,约占SDGs的64.7%;即使以具体目标(约36.7%)和指标(39.8%)衡量,两大议程的对接水平也是相当高的(见表2)。需要指出的是,匹配度较低或没有关联的具体目标和指标,很大程度上都涉及非洲自身的特殊情况。如表1所示,两大议程间没有关联的部分均完全涉及非洲,包括非盟《2063年议程》的目标8(联合的非洲),目标9(大陆性金融与货币机制),目标14(稳定与和平的非洲),目标15(全面生效与运作的非洲和平安全架构)和目标16(非洲文化复兴)等。

表2 非盟《2063年议程》与联合国《2030年可持续发展议程》的对接水平

正是由于较高的匹配度,非盟认为自身《2063年议程》与《2030年可持续发展议程》高度兼容,落实《2063年议程》就是在落实可持续发展目标。因此,非盟成员国并不会面临发展议程过多甚至相互竞争带来的政策困难,因为各国可以将非盟《2063年议程》作为统领同时推动两大议程的落实。尽管如此,非盟仍试图更进一步地推动两大议程的战略对接。非盟任命了一个特别技术委员会负责这一事项,该委员会有四项使命:建立同步落实、监督和评估《2063年议程》和《2030年可持续发展议程》的一致方法;推动地区性国内化进程;发展单一问责工具;递交单一周期性表现报告。非洲的高级统计学家与非盟经济事务委员会、地区经济共同体和伙伴机构一起衡量《2063年议程》和《2030年可持续发展议程》的78项指标,并于2017年3月得到批准。为帮助非盟成员国更好地实现对接,非盟成立了国内化团体,应成员国要求提供。迄今已有32个国家接受了非盟国内化团队;对其他尚未选择接受的成员国,非盟国内化团队仍随时准备提供支持。[]

二 非洲的工业化发展战略

正如联合国非经委报告所承认的,尽管非洲国家自独立后有过多轮的快速发展,特别是在进入21世纪后一度出现被称作“非洲崛起”的时期,但非洲大陆的经济发展很少催生工业化发展,更少有创造更多更好的就业机会,也谈不上推动完整的价值链形成。尽管国际社会似乎始终需要非洲大陆的初级产品,但非洲的制造业事实上在萎缩,从1990年占非洲GDP的15.3%降至2008年的10.5%;在全球制造业出口中,非洲所占比重不足2%。[]正因如此,实现工业化一直是非洲的梦想,作为整体的非洲大陆自独立以来发展了多项工业化战略,但都收效甚微;非盟《2063年议程》、联合国《2030年可持续发展议程》的通过及中国“一带一路”倡议的提出和落实,都使非洲的工业化发展更具希望。

随着进入21世纪以来非洲各国经济普遍快速发展,非洲各国领导人重新聚焦整个大陆的工业化问题。2008年1月的非盟峰会以“非洲工业化”为主题,并通过《非洲加速加工业发展倡议》(Accelerated Industrial Development for Africa,AIDA);2011年3月举行的第19届非洲工业部长会议上,该倡议的主要机制和规定得以通过批准;2012年3月,非洲各地区经济共同体(RECs)编辑了《地区经济合作协定》下的产业目录并成立相应的指导委员会。至此,非洲最新一轮工业化发展战略得以形成并进入落实阶段。

同样是在2008年1月非盟峰会上通过的AIDA行动计划涵盖七大领域的努力,即工业政策和机制指导;提高生产和贸易能力;促进工业发展的基础设施和能源;工业人力资源开发;产业创新体系、研发与技术开发;筹资和资源动员;可持续发展。更为具体地,AIDA的主要目标在于:将工业化纳入国家发展政策,尤其是减贫战略;制定和执行赋予最大限度地使用当地生产能力和投入以优先的工业化政策,提高当地丰富的自然资源的附加值,发展小规模和农业工业;优化投资和采矿法规,支持当地矿产资源的加工;将矿产资源丰富的国家从大宗商品价格飙升中获得的部分收益拨出,投资于经济多样化和工业发展;最大限度地利用非洲的伙伴关系,特别是南方的新兴工业国和新兴大国,促进技术开发和转让,在非洲建立联合工业企业,为非洲制成品提供更大的市场准入;建立健全资本市场,改善企业融资。[]

在AIDA之外,非洲大陆层面也发起了一些领域性的工业化政策。例如,应非盟要求,联合国粮农组织(FAO)和工业发展组织(UNIDO)于2010年8月启动了非洲农业商业和农业工业发展倡议(African Agribusiness and Agro-Industry Development Initiative,3ADI)。该倡议旨在提高非洲以农业为基础的工业部门的竞争力、生产力,执行提高附加值、农业工业转型及拓展市场等的相关政策。[]在联合国《2030年可持续发展议程》通过后,联合国粮农组织和工业发展组织也对该倡议进行了升级,即3ADI+。又如,为推动非盟《2063年议程》的落实,非盟正在发展“地区工业化枢纽”(Regional Industrialization Hubs)的概念,其总体框架是:推动学术、研发、科技实践者三方面的制度性协调,以支持价值链、商业发展与服务、创新与孵化、企业家精神等来创造财富和增加就业,强化地区私营部门的发展等。

在非盟《2063年议程》第一个十年执行规划中,有关工业化的战略得以细化为一系列到2023年应当实现的具体目标,主要是在目标4(经济转型与就业创造)的第一和第二个优先领域:优先领域一“可持续和包容的经济增长”下设有5个具体目标,即年均GDP增长率至少7%;非采掘业的工业产值中至少30%源于本土公司;采掘业总产出的至少20%是当地公司的附加值;每年非正式部门至少20%毕业成为小型正式企业;每年毕业成为小型正式企业的非正式部门中至少50%是女性拥有。但需要指出的是,上述具体目标的关键行动事实上都来自其他目标的实现手段。换句话说,这一目标本身更多的是其他目标实现而得来的。[]因此更为重要的是优先领域二“科技创新驱动的制造业/工业化和附加值”,非盟共设立了国家、地区和大陆三个层次上7个具体目标和13项关键行动(见表3)。

表3 到2023年非洲工业化的具体目标与行动

应当承认,尽管基础仍相当薄弱,但非洲在进入21世纪后对工业化高度重视,无论是AIDA的出台还是非盟《2063年议程》及其第一个十年的具体目标设定,都预示着非洲工业化的新阶段。但自2008年开始的全球金融危机和自2013年前后开始的大宗商品价格下跌,很大程度上为非洲工业化发展战略带来新的严峻挑战,尤其是资金不足的问题,为非洲实现工业化目标蒙上一层阴影。正是在这一背景下,中国首倡的共建“一带一路”可谓“及时雨”,而中国地方省区市的积极参与更使“一带一路”建设得以落到实处。

三 上海推动非洲工业化与可持续发展的既有实践

作为中国最为发达的地区,上海不仅承担着对标更为先进的国家和地区,更承担着为较落后国家和地区提供国际公共产品的使命。因此,上海是全国最早承担与非洲交往的省区市之一,在1963年中国首次向阿尔及利亚派遣医疗队时上海就承担了其中部分任务。随着“一带一路”倡议的提出和推进,上海在服务推动非洲地区工业化和可持续发展方面做出了大量有益尝试,取得了较为显著的进步,在地方服务“一带一路”建设中充当了排头兵的角色。

(一)上海对非贸易

上海与非洲的贸易关系充分体现了中国与非洲经贸合作的演变历程。事实上,就全国范围而言,仅上海市可获得1995年以前与非洲的经贸关系的相关数据;相关学术研究几乎没有。仅此便能充分说明在20世纪90年代中期之前,中国地方省区市与非洲的经贸关系是相当不发达的。究其原因而言,主要可能有三个方面:一是在实施“走出去”战略之前中国自身经济发展水平仍相对较低;二是此期中国经济改革开放的重点是在西方发达国家;三是非洲经济发展的水平低下与政治安全形势不容乐观。

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报告目录

  • 一 非洲工业化与可持续发展规划
    1. (一)非盟《2063年议程》及其第一个十年执行规划
    2. (二)非盟《2063年议程》与联合国《2030年可持续发展议程》
  • 二 非洲的工业化发展战略
  • 三 上海推动非洲工业化与可持续发展的既有实践
    1. (一)上海对非贸易
    2. (二)上海对非投资
    3. (三)上海与非洲的社会交往与可持续发展
  • 四 上海助力非洲实现可持续发展目标的展望

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