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B.1 2019~2020年四川省社会建设与社会发展的现状及趋势

摘要

2019年四川省在社会建设方面聚焦政府机构改革、乡镇行政区划调整、基层治理新格局构建、民生持续改善、深度贫困地区的脱贫攻坚和九寨沟灾后重建,成就显著。公共服务更加公开透明,人居环境明显改善,老年服务供给更加多元,社会救助更加全面,可以说社会建设水平持续上升,社会发展形势总体平稳、健康。

作者

黄进 博士,四川省社会科学院社会发展与公共政策研究中心主任、研究员,研究方向为社会政策和社会治理。
陈序 四川省社会科学院社会学研究所助理研究员,研究方向为社会治理。

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B.1 2019~2020年四川省社会建设与社会发展的现状及趋势

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黄进 陈序

摘要:

2019年四川省在社会建设方面聚焦政府机构改革、乡镇行政区划调整、基层治理新格局构建、民生持续改善、深度贫困地区的脱贫攻坚和九寨沟灾后重建,成就显著。公共服务更加公开透明,人居环境明显改善,老年服务供给更加多元,社会救助更加全面,可以说社会建设水平持续上升,社会发展形势总体平稳、健康。

关键词:社会建设 社会发展 社会治理 四川

B.1 2019~2020年四川省社会建设与社会发展的现状及趋势

一 2019年四川省社会建设成就

完善社会治理、提高民生保障水平是四川省社会建设两大任务,二者相互促进、协同发展。政府、社会和市场是社会建设最重要的三股力量,政府是社会建设的主导力量,发挥引领统筹作用;社会是多元力量参与社会建设的载体,发挥着基础性作用;市场是社会建设的重要协作者,发挥着提升效率的作用。社会建设的目标是形成政府、社会和市场良性互动的社会治理格局,提升公共服务水平,维护社会公平正义。2019年,四川省重点围绕政府机构改革、乡镇行政区划调整、构建基层治理新格局、继续改善保障民生、九寨沟灾后重建、深度贫困地区的脱贫攻坚等重大任务开展社会建设,社会建设水平保持上升趋势。

(一)社会治理格局优化

1.完成政府机构改革

政府机构改革是政府加强自身能力建设、提高政府治理能力的重要手段。2019年,四川省政府机构改革如期完成。本轮机构改革以“坚持对标中央,结合省内实际”为原则,目的是促进政府治理能力现代化,实现社会经济可持续发展;重点是优化社会治理体系、改善民生。改革后的政府治理体系更加完善,解决了部分职能重叠问题;继续简政放权,赋予基层更多权限;成立弱势群体服务机构,政府职能继续转变,治理能力升级。

完善政府治理体系是提高政府治理能力的基础。在本次改革中,四川省从优化机构设置和职能配置开始,在省本级保留原办公厅、民政厅、人力资源和社会保障厅等14个组成部门以及省体育局等7个直属机构,新组建了四川省农业农村厅、四川省卫生健康委员会等8个部门和医疗保障局等5个直属机构。下属21个市州除因地制宜设置的必要机构外,与中央和省级机构对接。据统计,改革后省级层面与中央部门完全对应、基本对应的党政机构共有43个,占机构总数的72%,保证了中央和地方的高度统一,让地方能够准确、有效、严格地执行党和国家的方针政策、法律法规,使政府治理体系得到优化。此外,四川省各级政府机构相应减少,其中,省本级政府机构43个,比改革前减少2个;成都市政府机构40个,乐山市37个,泸州市、达州市各36个,德阳市35个,绵阳市、自贡市、资阳市、南充市、攀枝花市和凉山彝族自治州各34个,眉山市、宜宾市、内江市、巴中市和阿坝藏族羌族自治州各33个,雅安市、广元市和甘孜藏族自治州各32个,广汉市28个,广安市27个,成都市以外的20个市州政府机构数量均没有超过37个,实现机构精简。

改革解决了部分职能交叉问题。改革后省内绝大部分县(市、区)新建或组建了集中负责本级政府行政许可事项的部门和市场监督管理局,分别在市场监管领域、生态环境保护领域、文化市场领域、交通运输领域和农业领域组建了综合执法队伍,承担行政区划内行政审批工作和食品、药品等产品质量安全监督管理工作,进一步厘清了部门职责边界,理顺了部门关系,真正落实“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”,减少过往机构职能重叠、边界不清带来的行政成本增加、效率低下和利益博弈等问题。加大政事分开力度,取消下放事业单位的行政职权,原事业单位承担的行政职能全部划归职能部门,除法律明确规定外不再保留或新设承担行政职能的事业单位。改革期间省级机构总计转隶职责165项,划转行政编制553名,转隶和划转事业编制的单位37个,划转事业编制1800余名[]

基层政府直面社会和企业。下放权力是增强基层政府社会治理能力的关键。改革期间,四川省继续推进简政放权工作,在省内所有街道、乡镇建立统一的便民服务中心,把县(市、区)政务服务人员、资源、权限下沉到基层,明确审批事项、市场监管和综合执法等政策执行标准、流程和政务公开内容,保证人员、权力匹配到位,实现居民、企业办事不出社区、街道(乡镇)。通过便民服务中心,居民、企业可以查询办理税务、房管、社保、交通违规和签证等各项业务,还可以“一站式”完成餐饮服务许可、食品流通许可证等申报工作,减少审批麻烦和审批时间。便民服务中心的设立最大限度地方便了居民和企业。依托互联网技术,便民服务中心提高服务智能化程度,突破了政务服务的时空限制,使居民、企业满意度上升。

重视弱势群体帮扶。四川省为劳务输出大省,农民工数量多。通过本轮机构改革,四川省专门针对眉山市仁寿县、达州市大竹县等人口在80万以上的大县(市、区)统一设置了农民工服务中心,解决农民工实际困难,为农民工提供职业技能培训、创业引导、权益保障等专业化服务。目前省内农民工服务中心数量已经达到64个,服务覆盖1500万农民工。自精准扶贫以来,四川省在脱贫攻坚工作方面取得突出成绩,但仍然面临严峻的脱贫形势。此次改革将扶贫移民局更名为扶贫开发局,表明了政府部门继续巩固脱贫成效、建立稳定脱贫长效机制、强化深度贫困地区治理的决心。

2.调整乡镇行政区划

行政区划虽然不是影响社会建设水平的决定性因素,却是社会政策资源、公共服务资源和市场资源落地的空间基础,行政区划的数量、规模、人口密度、经济实力直接影响行政区域内公共服务水平和社会治理水平,过大、过小、过强、过弱都会制约社会建设效能的发挥。必须探索科学的行政区划规律。乡镇建制是基层行政区划的组成部分。改革开放后四川省进行过多次行政区划调整,乡镇数量(不含街道办事处)已经从1999年的5025个减少到2018年的4259个,减少了766个,减少幅度为15.24%,但仍然高居全国第一,是第二位河南省乡镇建制数量(1791个)的2.4倍[],与四川省面积、人口与经济在全国的排名不协调。近年来,四川省乡镇数量过多的弊端日益凸显,增加了政府运行成本,制约了经济聚集效应的发挥,制约了农村社会治理和公共服务水平的提高。

2019年,《中共四川省委四川省人民政府关于推动县域经济高质量发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)出台,为四川省乡镇行政区划调整指明了方向。依据《指导意见》,四川省把调整乡镇行政区划、优化乡镇规模结构、打造中心镇和特色小(城)镇作为推动县域经济高质量发展的主要路径,通过撤乡设镇、乡镇撤并、村居撤并,推动城乡要素自由流动,公共资源合理配置,城镇基础设施、公共服务向农村延伸。按照要求,本轮乡镇行政区划调整将在2年内完成,这将是四川省行政区划调整历史中规模最大、范围最广、触及利益最深的一次调整,完成后四川省乡镇建制数量减少约30%,将形成四川省农村基层治理的基本框架。从省内各市州召开的乡镇行政区划调整会议、制定的实施方案和乡镇行政区划调整成果来看,不同市州调整乡镇区划标准不同。

在经济条件较好的市州,调整乡镇区划标准有三条。一是以产业为载体,统筹主城区产业特色和功能布局,促进人口和资源向产业优势区域集聚流动,形成与主体功能区战略和产业功能区建设相适应的空间布局、管理架构和运行机制,创新“管委会+专业化运营企业”基层治理运行机制,达到经济发展和社会治理的双赢。二是以特色为载体,依据不同乡镇的特色和差异,采取“特色镇+林盘+农业园区(景区、产业园)”等多种模式,打造一批功能复合、连城带村的特色镇。三是以治理为载体,围绕乡村治理和服务水平提升,拆分、合并人口过多或过少的乡镇,大并小、强并弱,推动形成与超大城市相适应的现代治理体系和治理能力。

发展较为一般的市州,采取了临县乡镇向县城集中、弱乡镇向强乡镇集中、偏远乡镇向中心镇集中、交通不便乡镇向交通发达乡镇集中、一般乡镇向有特色乡镇集中的策略,优化乡镇布局。四川省人民政府已经批复省内大多数市州的乡镇行政区划调整计划,各市州乡镇行政区划调整工作陆续完成。

在乡镇行政区划调整的同时,各市州政府还注意优化职能配置、增强公共服务能力,提升基层治理效能,建立健全协同高效的乡镇工作运行机制、增加财政投入机制和配套支持政策,优化教育、医疗、养老、文化等公共服务资源布局,健全服务惠民机制,使乡镇成为服务“三农”的基地,让群众享受到实实在在的改革红利。

3.构建基层治理新格局

2019年,四川省在创新城乡基层治理制度方面取得重大突破,其标志是2019年12月6日出台了《中共四川省委关于深入贯彻党的十九届四中全会精神推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定》(以下简称《城乡基层治理决定》)。该文件是为深入贯彻落实中共十九届四中全会精神,结合四川实际省情进一步夯实坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的基层基础,就城乡基层治理做出的重大决议。

四川省面积较大,人口众多,是经济大省、农业大省,有平原、丘陵、山区和高原,产业形态多样,发展不充分不均衡的特点十分突出,人均GDP在全国大约排第20位。四川省既有经济发达、坐拥成都这样的超大城市的成都平原经济圈,也有发展差异明显、类型多样的广袤乡村,拥有5800多万农村人口,还有全国最大的彝族聚居区、全国第二大高原藏区和全国唯一的羌族聚居区,一共有4600多个乡镇(街道)、近6万个村(社区),因此基层治理的任务十分繁重。《城乡基层治理决定》既是对四川基层治理经验的总结,也是对未来15年基层治理的谋划。这次四川省委把城乡基层治理制度创新和能力建设作为全局性、基础性、紧迫性的治理问题,顺应了发展趋势和时代潮流,试图以此为突破口,解决基层治理的体制性障碍、机制性梗阻和政策性问题。

2020年1月,四川省根据《城乡基层治理决定》成立了省委基层治理委员会,负责全省城乡基层治理的牵头统筹、组织协调、督导落实等。省委基层治理委员会设主任1人,由省委常委、组织部部长担任;设副主任4人,由省政府相关领导同志担任;设委员若干人,由省直相关部门(单位)负责同志担任。市县党委也相应成立领导机构,明确城乡基层治理的职能,具备条件的市县在机构限额内单设了城乡基层治理工作机构(例如成都市单独设立了城乡社区发展治理委员会)。

继乡镇行政区划调整后,四川将进行村级(包括行政村、社区)建制调整。当前四川省村级建制数量居全国第2位,存在“村庄密集化、干部老龄化、产业低端化、运行低效化”等突出问题,基层党组织战斗堡垒作用不强、乡村振兴内生动力不足、基层治理水平不高[]。在综合考虑地理区位、交通条件、历史沿革、发展水平、产业功能等因素的基础上,四川省按照平原村、丘陵村、山地村、地广人稀村等不同类型,科学制定行政村和社区的人口规模和辖区面积的参考标准,较大幅度地减少全省村级建制数量,培育一批中心村、重点村和特色村。同时,把村级建制调整与乡村治理结合起来,规范村级组织工作事务,解决权责不对称、检查考核多等问题,切实减轻村级组织负担,增强服务群众功能。[]这样四川省从省到市州、县乡和村(社区),明确了治理权限,加强了治理权能,理顺了部门关系,构建了城乡基层治理的新格局。

四川省着力加强社区党建工作。城市社区在基层党组织领导下,加强小区党组织建设,理顺社区党组织、小区党组织和居民委员会、物业委员会、物业服务企业之间的关系,扩展党组织覆盖范围。已有多个社区着重探索党建引领的社区治理模式,如小区微治理模式、社区分类治理模式。在农村社区中加强党建就是要理顺社区党组织与村集体经济组织、专业合作社、民间组织之间的关系。2019年四川省农村社区在乡村振兴、垃圾分类等具体工作中坚持党建引领,取得显著成效。

四川省强调坚持政府主导,在乡镇(街道)行政区划下,围绕政府职能转变,针对新的服务载体、服务内容,厘清权责边界,深化管理体制改革,优化机构设置,逐步剥离街道招商引资、税收等经济职能,让街道专注党建、治理和服务工作。2019年,成都市武侯区、邛崃市、彭州市等多个区(市)试点了街道职能转变工作,制定街道权责清单,建立街道职责准入制度。

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报告目录

  • 一 2019年四川省社会建设成就
    1. (一)社会治理格局优化
      1. 1.完成政府机构改革
      2. 2.调整乡镇行政区划
      3. 3.构建基层治理新格局
    2. (二)民生保障坚强有力
      1. 1.教育事业平稳发展
      2. 2.卫生健康水平继续提高
      3. 3.就业和收入水平不断提升
      4. 4.社会保障持续改善
      5. 5.文体活动日益丰富
    3. (三)脱贫攻坚取得决定性成就
    4. (四)灾后重建深入推进
  • 二 2019年四川省社会发展总体形势
    1. (一)公共服务更加公开透明
    2. (二)人居环境明显改善
    3. (三)老年服务供给更加多元
    4. (四)社会救助更加全面
  • 三 机遇
    1. (一)绝大部分县市脱贫,为全面小康创造了条件
    2. (二)深化区域协同,拓展了社会治理的合作空间
    3. (三)深入推进乡村振兴,乡村治理迎来重大机遇
    4. (四)基层治理新格局基本形成,为提升治理能力创造了条件
  • 四 挑战
    1. (一)新冠肺炎疫情带来经济短期下行和民生保障问题
    2. (二)凉山7个贫困县脱贫难度仍然很大
    3. (三)大部分城乡社区发育程度仍然不足
  • 五 对策建议
    1. (一)注重经济下行期间的民生保障
    2. (二)攻克凉山最后7个县的贫困堡垒
    3. (三)健全社区公共卫生事件应急管理
    4. (四)完善社区治理体系,提高社区治理能力

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