报告

B.4 基层治理体系中的邻里关系重塑

摘要

在基层治理中,各治理主体之间的互动关系及其互动机制长期引发理论界与实务界的关注,但始终缺乏将各治理主体要素的关系有效串联起来并予以解释的载体。笔者认为,邻里关系是基层社会的核心基础,也是十分关键的社会关系。随着传统具有基层自组织意义的邻里关系式微,基层治理视域下的现代新型具有组织化意义的邻里关系需要重塑。笔者基于对成都市温江区开展的健康邻里关系塑造的一系列工作的系统观察,发现重塑邻里关系需要一整套基层治理体系做支撑,其本质是探寻符合当代城市基层治理特征与趋势规律的基层社会关系重组在基层治理微观层面的实践逻辑,具有较强的提示意义。

作者

郝高峰 中共成都市温江区委社治委常务副主任。
刘伟 博士研究生,四川省社会科学院社会学研究所副研究员,研究方向为城乡基层治理。
王婧 中共成都市温江区委社治委工作人员。
符维丹 中共成都市温江区委社治委工作人员。

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B.4 基层治理体系中的邻里关系重塑

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郝高峰 刘伟 王婧 符维丹

摘要:

在基层治理中,各治理主体之间的互动关系及其互动机制长期引发理论界与实务界的关注,但始终缺乏将各治理主体要素的关系有效串联起来并予以解释的载体。笔者认为,邻里关系是基层社会的核心基础,也是十分关键的社会关系。随着传统具有基层自组织意义的邻里关系式微,基层治理视域下的现代新型具有组织化意义的邻里关系需要重塑。笔者基于对成都市温江区开展的健康邻里关系塑造的一系列工作的系统观察,发现重塑邻里关系需要一整套基层治理体系做支撑,其本质是探寻符合当代城市基层治理特征与趋势规律的基层社会关系重组在基层治理微观层面的实践逻辑,具有较强的提示意义。

关键词:基层治理体系 健康邻里关系 基层组织化 成都温江区

B.4 基层治理体系中的邻里关系重塑

大量研究表明,良性的社会关系是基层社会治理体系的核心基础。长期以来,社区内部各主体要素如何整合、如何达成秩序,引发从学术界到实务界的广泛关注,也产出了较多富有启迪意义的研究成果。但社区、小区、物业、业委会、社会组织、群众等多重主体关系如何有序达成、顺利运转,在理论与实践层面,似乎始终缺乏有效的串联要素予以解释。笔者认为,在城市基层,“邻里关系”是社会治理视域下最为重要的社会关系。聚焦邻里关系,或许可成为理顺社区治理内部各主体要素的秩序化关系与结构性位置的有效串联工具。在本报告中,我们将理论与实践结合,以四川省成都市温江区近年来开展的“健康邻里关系塑造”系列工作为行动案例,尝试回答具体到社区治理的实践层面,城市社区治理体系如何建构、城市社区内部各主体的秩序化关系如何达成的实践逻辑。

一 研究背景

传统乡土社会,社会“固定”是底部特征,“五家为邻,五邻为里”,传统“邻里”构成了一种较为明确的组织关系,是一种以地域关系为基础、以人际关系为纽带的最基层的具有初级群体性质的居民松散型组织,亦是一种常常被忽略,同时包含“法治”“自治”“德治”元素的基层社会自治机制。现代社会,“流动”成为首要特征。社区居民由于居住地毗邻的地缘因素而成为“邻里”,“择居仁里和为贵,善与人同德有邻”,“邻里”传统的基层组织意义日渐式微,主要演化成为社区空间内情感维系的“人际关系”。此时,邻里关系作为连接人与人、家庭与家庭、家庭生活与社会生活的重要纽带,成为基层社会治理共同体的重要组成部分。在新时代,重塑健康、积极的邻里关系,发挥正向的“邻里效应”,重建基层“邻里”在当代社会中的组织属性与组织化内涵,是推进城乡社区发展治理的底层逻辑,是构建社会主义和谐社会的内在要求,更是建设社会治理共同体的必然要求。

从古至今,邻里关系积淀蕴涵了丰富的文化内涵。传统中国社会具有聚族而居的特点。中国古代的邻里关系主要基于地缘与血缘复杂交织的关系,形成了以德治为主、法治为辅的乡土关系,以仁、义、礼、智、信等儒家思想来衡量人际、邻里之间的社会关系,一种家庭与家庭间的非法律性的关系。同时,古代中国以“家国一体”的意识文化塑造,将邻里管理纳入国家政治管理的体系范畴,尽管“皇权不下县”,县级以下管理基本属于乡民自治,里正、里长等承担着基层的代管功能,是政府基层管理的具体实施者。但作为家庭生活与社会生活的连接纽带,邻里关系在中国传统文化涵养的影响下,曾经在人们的社会关系网络中占据了重要地位。“远亲不如近邻”“千金买宅,万金买邻”等俗语佳谚口口相传,邻里也成为基层社会治理体系最为末端的初级组织单元。

然而,在传统社会向现代社会嬗变过程中,现代邻里关系在继承传统文化中,不断发展变化,出现了普遍衰落的趋势,而令传统邻里的组织关系式微。这种趋势在城市变迁中的一个突出表现就是传统邻里组织解体,邻里关系随之产生一系列不同于传统邻里关系的新变化,主要体现在以下几个方面。

1.邻里关系普遍次级化

在传统的邻里生活中,邻里关系是一种初级关系或首属关系,每个邻里成员在邻里群体中占有特定的不可替代的社会位置,形成了具有自治意义的初级组织。随着城市文明发展和城市社区变迁,传统邻里群体日趋解体,过去那种彼此熟悉、互知根底的初级关系正在消失,邻里的内涵开始仅依赖于比邻而居的地缘因素。

2.邻里观念全面淡化

随着主体意识、独立性不断增强,当代城市居民开始难以接受传统邻里中不分彼此、人员混杂的公共生活环境,普遍希望拥有一定私人空间,在平等的社会生活中保持相互尊重、互不妨碍的新行为习惯,其社交行为从非理性的习惯行为和情感行为,转向具有明确主观动机的理性行为。人们希望在社会交往过程中满足自己无法解决的物质和精神需要,而传统的邻里群体因其成员的同质性强而无法满足社交需求,社交范围迅速向广阔的社会空间和地理空间扩张,形成一种“宁交远方客、不结身边亲”的社交格局。

3.邻里互动频率急剧衰减

邻里互动是形成邻里群体的基础。在传统社会里,邻里互动是居民社会交往活动的主要形式,其重要性甚至超过家庭。但是,这种源于乡土社会的邻里交往模式随着城市化的发展正逐渐消失。过去邻里之间常来常往、互帮互助的现象十分普遍,而现在即使偶尔需要帮助,人们也宁可舍近求远,请不在身边的家人、同学、同事、朋友帮忙,极少惊动邻居。现代城市里极为有限的邻里互动至多只能显示邻里之间的表面容纳和互相接受,邻里关系基本比较冷淡、疏远。

造成这种变化的直接和表层原因是空间条件的丧失和毗邻时间的短暂。住宅的高层化把每个家庭的空间位置在三维坐标中固定起来,使得人们的家务劳动和家庭生活完全封闭,不再依赖公共院落空间和公共设施发生频繁的邻里交往。同时,由于现代社会的“流动性”特征,邻里关系处于不断的分化组合之中,对空间和地缘的依赖减弱,不再像传统中国乡土社会那般安土重迁,家庭宗族群居、世代为邻已十分少见,邻里社群不再稳固,必然使邻里关系无法长久地保持。现代邻里之间开始变得信息封闭、情感淡漠,也容易产生纠纷、激化矛盾,“风吹声如隔彩霞,不知墙外是谁家”的现象更为普遍,“形同陌路”的邻里关系不利于社会和谐氛围的形成,对于城市的良序善治也带来一系列负面影响。

二 问题聚焦:温江区现代邻里关系塑造的现状与挑战

“亲仁善邻,国之宝也”。习近平总书记指出:“社区建设光靠钱不行,要与邻为善,以邻为伴。”党的十九届四中全会要求,健全基层党组织领导的基层群众自治机制,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,拓宽人民群众反映意见和建议的渠道,着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。“睦邻友好”是中华民族的优良传统,是社会良序善治的动力源泉,更是新时代加强和改善基层社会治理的重要抓手,可成为理顺社区治理各要素关系的一个具体的事项载体。因此,站在发展的战略机遇期,温江区开展健康邻里关系塑造具有深刻的时代意义,通过对温江区邻里关系塑造的现状、机遇、问题进行分析,笔者认为推进健康邻里关系塑造,既具有社会发展的内生动力,也面临社会发展带来的相应挑战。

(一)邻里关系的新形势

1.新治理愿景:城市社区发展治理的现实考量

党的十九届四中全会要求“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,现代化邻里共同体也应是其中一层要义。“个体-家庭-邻里-社区”是社区构成的基层结构。社区已然成为基层社会治理的基本载体和主要渠道,但从社区到个体的关系链条还需要健康的邻里关系予以打通。因此,塑造健康邻里关系、构建现代化邻里共同体对于推进基层社会治理现代化具有重要意义。2020年初,温江区全区实际管理服务人口超过100万人。居民中有大量外来人口,温江原籍人口仅有约15万人,占比不到20%。在“陌生人社区”,通过邻里关系塑造,将居民重新连接起来,彼此间建立像熟人、朋友一般的感情和信任,是社区发展治理的底层逻辑。成都市城乡社区发展治理开启和谐邻里关系营造三年行动计划,从邻里交流、邻里互助、邻里协商等方面推动邻里关系“向上、向善、向美”发展,形成邻里自治、邻里互助的环境氛围。邻里自治将成为居民自治的重要环节,邻里互助对社会服务形成必要补充,亦为温江区开展邻里关系重塑提供了政策机遇。

2.新民生诉求:城市社区居民生活的内在需求

随着新时代来临,经济深刻转型、社会深刻变革、利益诉求多元,温江区作为成都市新确定的中心城区之一,正迎来新的发展机遇和现实变化,如“中国(四川)自由贸易试验区温江协同改革先行区”建设、“双地铁”时代来临、人口大量涌入、高层次人才大量聚集、城市文化有机发展、社会活力更加迸发。但与此同时,城市居民利益诉求日益多元,城市社区居民对美好生活的向往、对健康邻里关系的期盼日益增长。据调研,温江区居民普遍认同邻里关系要“保持一定距离,彼此守望相助”,这也符合中国人的交际习惯。这种传统在温江并没有因为城市化而发生太大变化。温江居民对邻里作用的认知基本上是积极的。有关调查结果显示,91.5%的居民表示希望能与邻居交往,87.8%的居民认同“好的邻里关系能提高幸福感”。“天下至暖,莫若温江”。在物质文明日趋丰富和追求生活品质化的今天,这些诉求正反映了居民对邻里关系更高层次(精神层面)、更为多元、更加复杂的期许。

3.新探索阶段:城市社区基层一线有丰富经验

邻里关系文化从古至今积淀深厚,有着丰富内涵和创新,今天的温江也不例外,邻里文化特色尤为鲜明。在邻里交流活动上,以天府街道“海科邻里节”、万春镇和林村“开秧门节”、寿安镇岷江村“桂花节”、和盛镇土桥村“紫薇花节”等为代表的特色邻里主题活动每年定期开展。邻里文化逐步融入现代化元素。天府街道开展企业邻里节系列主题活动,已吸引了300余家企事业单位的职工参加。在邻里交往空间上,涌泉街道棕榈长滩小区物业服务企业投入资金营造居民共享空间,打造形成5处架空层主题空间、5处“帐篷聊天角”和6处“宠物公厕”。在邻里文化共识上,依托党群服务中心,柳城街道南街社区建成社区档案馆,涌泉街道共耕社区建成“家风博物馆”。在邻里协商自治上,柳城街道建立“红柳市民聊吧”,引导居民“轻松说事,柔性论理,有事多商量”;南街社区以老旧院落邻里关系为基底探索形成的“五合”工作法入选全国“百佳社区工作法”;丽晶港万人小区全空间治理模式被省、市、区多个部门推广,在全市率先创新探索农民集中安置区电梯“保险+服务”管理模式、创建居民小区“物优e”专业物业调解中心、开通社区书记“王嬢热线”等社区诉求响应渠道。在邻里互助共建上,公平街道太极社区搭建平台,鼓励专业心理咨询师在地服务居民。天府街道学府社区整合高校、产业园和社区资源,建成“三区邻里荟”,面向居民提供中医康养、邻里书咖等数十项生活服务;公平街道惠民社区与四川农业大学开展校地合作,建成了“川农牛创业示范街”。这些丰富的创造性探索,正是新时期推动邻里关系建设的宝贵启示和依托。

(二)健康邻里关系塑造面临的挑战

城市的快速发展、人口的频繁流动和市民生活交往方式的转变,逐步打破了传统熟人社会的邻里关系,邻里之间关系普遍呈现淡漠化、封闭化、表面化,甚至摩擦频发。塑造健康邻里关系,建设现代化邻里共同体,已成为当务之急。当前,从健康邻里关系塑造的引导主体——政府、服务主体——社区、自治主体——居民的作用发挥来看,还面临一系列的问题与挑战。

1.政府引导主体作用发挥不足

在新的时代背景下,城乡社区发展治理对“全覆盖推进、全链条治理、全社会参与”的要求愈发凸显,多元主体参与社会治理的期待明显增多,邻里关系塑造活力愈加迸发。但政府行政与城乡社区发展治理还不协调,基层治理运转不畅、治理效能偏低,尤其是治理体制机制方面的弊端还未能得到有效解决。“行政有效,治理无效”的问题在邻里关系塑造领域依然存在。由于全能性行政惯性尚未根除,“行政吸纳社会”“一竿子插到底”的工作模式仍不断延续到最基层。然而,体制资源有限,依靠政府的单一治理,不仅容易给政府自身施加压力,而且会让社会多元发展治理主体慢慢养成“事不关己,高高挂起”的参与惰性,“党员干部干,邻里群众看”的现实问题依然突出,导致居民群众和各类社会主体邻里关系塑造参与不够、活力不足的问题,一旦发生邻里纠纷无法在基层实现有序化解,反以越演越烈的形式出现更大的冲突。

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报告目录

  • 一 研究背景
    1. 1.邻里关系普遍次级化
    2. 2.邻里观念全面淡化
    3. 3.邻里互动频率急剧衰减
  • 二 问题聚焦:温江区现代邻里关系塑造的现状与挑战
    1. (一)邻里关系的新形势
      1. 1.新治理愿景:城市社区发展治理的现实考量
      2. 2.新民生诉求:城市社区居民生活的内在需求
      3. 3.新探索阶段:城市社区基层一线有丰富经验
    2. (二)健康邻里关系塑造面临的挑战
      1. 1.政府引导主体作用发挥不足
      2. 2.社区服务主体作用发挥不足
      3. 3.居民自治主体作用发挥不足
  • 三 温江区健康邻里关系塑造的探索与实践
    1. (一)建构城乡社区健康邻里关系的工作体系
      1. 1.强化顶层设计
      2. 2.确定重点任务
      3. 3.改革领导机制
    2. (二)重构基层治理力量体系
      1. 1.深化街道管理体制改革
      2. 2.深化基层力量整合
      3. 3.深化社区减负增效
    3. (三)建立“红线内外”*治理体系
      1. 1.红线内实施小区“四力叠加”工程
      2. 2.红线外实施社区“服务提质”工程
      3. 3.红线内外实施一线“力量强化”工程
    4. (四)创新城乡社区健康邻里关系的组织动员机制
      1. 1.创设“社八件”
      2. 2.实施“小区九项”
      3. 3.深化“双圈双创”
      4. 4.发展社会组织
    5. (五)增强城乡社区健康邻里关系的空间承载
      1. 1.盘整居民小区公共空间
      2. 2.推进党群服务中心亲民化改造
      3. 3.布局15分钟社区生活服务圈
    6. (六)引领城乡社区健康邻里关系的文化精神
      1. 1.彰显创新创造文化精神
      2. 2.彰显时尚优雅文化精神
      3. 3.彰显乐观包容文化精神
      4. 4.彰显友善公益文化精神
    7. (七)提升城乡社区健康邻里关系的资源保障水平
      1. 1.人才保障
      2. 2.经费保障
      3. 3.政务保障
  • 四 温江经验对新型邻里关系构建的启示
    1. (一)新型邻里关系的构建,是探寻符合当代城市基层治理特征与趋势规律的社会关系重组
    2. (二)新型邻里关系的构建,是以一整套基层治理体系为支撑的系统工程
    3. (三)新型邻里关系的构建,是打通梗阻政社关系在广大基层“最后一百米”的创新创造

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