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人民法庭组织演进的制度逻辑

作者

曹庭 法学博士,湖南大学法学院博士后流动站研究人员。
Cao Ting

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人民法庭组织演进的制度逻辑

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人民法庭组织演进的制度逻辑

一 引言

人民法庭制度是实现社会治理能力现代化的重要抓手。党的十九届四中全会指出,要突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度,把我国制度优势更好地转化为国家治理效能。[]现有研究基于乡村司法研究范式,将人民法庭视为解决乡村社会纠纷的一种手段,极力描绘和呈现人民法庭如何与其他基层组织密切合作,努力将矛盾纠纷化解在基层的现象。[]实际上,这些研究只是借助人民法庭制度探讨乡村治理的问题,它们的侧重点是社会环境如何形塑人民法庭的行为,忽视了人民法庭制度运行的内在逻辑及其改造环境的能力。

人民法庭的改造能力源于国家对基层社会的支配。国家通过调整人民法庭的组织构成和治理技术,促进政策目标或治理任务的顺利执行,维持国家对基层社会的有效管理和监督。本文从国家的角度出发,在“政策目标—组织构成—治理技术”的框架下,梳理人民法庭制度70余年的演进历史,呈现人民法庭在不同时期的治理角色。在此基础上,本文将进一步揭示推动人民法庭制度运行和制度演进的内在机理与历史逻辑。

二 作为临时性专政机关的人民法庭(1947—1952)

人民法庭制度创设于解放战争时期。1947年9月13日,中国共产党全国土地会议通过《中国土地法大纲》,其中第13条规定:“为贯彻土地改革的实施,对于一切违抗或破坏本法的犯罪,应组织人民法庭予以审判及处分。人民法庭由农民大会或农民代表会所选举及由政府所委派的人员组成之。”[]这项规定勾勒出法庭的原初形态。首先,人民法庭是一个临时性的组织,它的核心职能是保障土地改革顺利实施,土地改革完成后,法庭即行撤销。其次,人民法庭是一个专政机构,它可以对各种破坏土地改革的行为予以审判和处罚。最后,人民法庭是一个群众性的组织,它由县以下基层农会直接组织,并且以贫雇农为骨干成员。因此,人民法庭虽然享有刑事审判权,但它与地方各级人民法院存在根本不同。[]

1949年9月30日,毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议的会议宣言中提出国家政权建设的目标,包括:遵照共同纲领在全中国境内实施人民民主专政;解放全国领土,完成统一中国的伟大事业;进行大规模的经济建设和文化建设,逐步改善人民的物质生活和提高人民的文化生活;保卫人民的利益,镇压一切反革命分子的阴谋活动等。同时,他还呼吁全国同胞进一步组织起来,强调“我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里,克服旧中国散漫无组织的状态,用伟大的人民群众的集体力量,拥护人民政府和人民解放军,建设独立民主和平统一富强的新中国”。[]

但是,国家政权建设目标的实现受到了社会历史条件的严重束缚,其中一项就是基层社会治理模式。自秦汉以来,我国的基层社会治理一直保持着双轨模式,国家在县以上通过建立官僚机构进行直接统治,在县以下借助三老等乡官或里甲、保甲等基层组织进行间接统治。[]国家借助社会精英(通常是乡绅)的力量,实现对基层社会的控制,一方面缓解了治理规模过大而治理资源严重不足的困境;另一方面也导致基层政权被地方势力控制,国家权力与社会权力在基层社会中完全混同。因此,新中国要实现国家政权建设的目标,必须重塑基层社会的权威结构。

《中国人民政治协商会议共同纲领》第27条规定,中华人民共和国成立后,“凡尚未实行土地改革的地区,必须发动农民群众,建立农民团体,经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤,实现耕者有其田。”土地改革通过废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,瓦解了土匪恶霸等地方势力所依存的经济基础。土地改革的推行也让人民法庭制度延续下来。1949年12月3日,中共中央批复同意拟定的《华中区人民法庭暂行条例》(以下简称《华中条例》)。《华中条例》赋予人民法庭保障土地改革顺利实施和帮助开展镇压反革命运动的双重任务,它规定,“人民法庭的基本任务,是用司法的方法,保障政府有关社会改革的各项重要政策、法令的全部正确实施,镇压反革命及一切危害国家与人民利益的犯罪分子,保障人民民主权利,巩固人民民主专政”。[]1950年7月14日,政务院第四十一次政务会议通过的《人民法庭组织通则》(以下简称《组织通则》)为人民法庭设置了多重任务。它要求人民法庭惩治违抗土地改革法令的罪犯,镇压危害人民与国家利益、阴谋暴乱、破坏社会治安的恶霸、土匪、特务、反革命分子,并且处理“关于土地改革中划分阶级成分的争执及其他有关土地改革的案件”。[]

《华中条例》和《组织通则》还详细规定了人民法庭的设置方式、人员构成和审理行为等内容。从具体内容看,作为临时性的专政机关,人民法庭具有“破旧立新”的功能。它摧毁了操控基层政权的地方绅权,完成了基层社会的权威重构,并且替代地方绅权,成为国家与基层社会沟通的媒介(如图1)。

图1 人民法庭对地方绅权的转化和替代

首先,人民法庭享有判处刑罚的权力(见表1),可以使用较为严酷的手段镇压敌人。[]在审理案件时,人民法庭被要求采用公审的方式。《华中条例》规定,人民法庭处理重大案件必须经过预审、复审、终审三个步骤。终审时,如有必要,可举行公审;公审时,人民可以自由参加,进行充分控诉。《组织通则》取消了案件类型对公审的限制,规定人民法庭进行审讯时,旁听的人经允许后可以发言。在公审的过程中,旁听者的发言往往表现为“诉苦”。司法者通过对旁听者加以引导,让倾诉者的苦难成为其他参与者都可以理解和感受的普遍经验。当所有的参与者都能够从这种凄苦而激愤的场面获得灵魂的触动并感受到阶级苦难的存在时,具有建构意义的国家法律制度和意识形态的合法性就在一定程度上得以证成。[]

表1 人民法庭受理案件刑事处分权力的分配情况

其次,人民法庭成为县政府的下属机关,不再是群众性组织。《华中条例》规定,“人民法庭是县级政权的组成部分,成为人民民主专政的执法机关,在政府领导下执行其职务”,“人民法庭的直接上级机关为县政府,并受当地各界代表会议及人民团体监督”。[]县政府对人民法庭的领导影响了人民法庭的设置方式和人员构成。依据《华中条例》的规定,人民法庭以县为单位组成,在人口较多的县,县政府可以区为单位设立分庭,分庭采用巡回的方法深入乡村就审,乡村不设立人民法庭。人民法庭由审判长和审判员组成。其中,审判长和3名审判员由县政府委任,另外5名陪审员由县的各届人民代表会议、农民代表大会或民众团体选举并经县政府。《组织通则》进一步确立了县级政府和县级法院对人民法庭的“双重领导”。它规定,“县(市)人民法庭及其分庭直接受县(市)人民政府的领导,同时又是县(市)人民法院的组成部分之一,其性质是县(市)人民法院之民事庭、刑事庭以外的特别法庭”。[]

三 作为基层社会治安管理者的人民法庭(1953—1966)

(一)从临时性组织迈向常设化组织

1.迈向常设化组织的动因

从1953年开始,我国进入了有计划的经济建设时期。4月11日,董必武在第二届全国司法会议上发表讲话,特别强调:“为着配合已经开始的大规模的经济建设,要总结我们的经验,研究建立便于人民的审判制度。我们过去实行的陪审制,巡回审判制以及法院设问事处、接待室等都是人民所欢迎的。”[]4月25日,第二届全国司法会议做出决议,要求县应逐步普遍地建立巡回法庭。决议规定,“为了克服人民法院的残存的衙门作风,便于依靠群众,就近进行调查,使案件得到迅速和正确的处理,并免使当事人‘劳民伤财’,县人民法院派出巡回法庭到各区巡回审判”,“巡回法庭除处理不甚重大复杂的刑事案件和民事案件,并应领导所辖区域内的调解工作,给调解委员会的工作人员以具体指示和帮助,和通过案件的处理在人民群众中进行法纪的宣传教育”。[]

1954年9月21日,一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称“1954年法院组织法”)。该法第17条规定,“基层法院可以根据地区、人口和案件情况设立若干人民法庭,它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定”,[]在巡回法庭的基础上,建立起常设化的人民法庭。时任司法部副部长的魏文伯在介绍“1954年法院组织法”的立法情况时说道:“过去一个县只在县城设一个县人民法院而不在乡村设固定的人民法庭,这是不能适应人民诉讼需要和工作要求的”,“1953年第二届全国司法会议决议又规定在县人民法院下设巡回法庭。但巡回法庭又经常流动,还不能完全适应群众的需要”,“人民法院组织法总结了我国过去人民法庭和巡回法庭的经验,做出设置固定的人民法庭的规定,是必要的”,“人民法庭的设立,将使人民法院工作进一步便利群众和便于深入群众,但这并不否定巡回就审的工作方式”。[]

虽然国家设置常设化的人民法庭的直接原因是方便群众诉讼,但根本原因在于发挥人民法庭在事实认定上的优势,就地解决基层社会矛盾,保障新的审级制度能够平滑运行。1951年《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》(以下简称“1951年暂行条例”)第5条规定:“人民法院基本上实行三级两审制,以县级人民法院为基本的第一审法院,省级人民法院为基本的第二审法院;一般的以二审为终审,但在特殊情况下,得以三审或一审为终审。”[]该条文虽然将三审终审规定为例外情形,但是,只要法律条文将“原则”与“例外”并置,“例外”就容易在实践中泛滥;只要在制度上具有进行三审的可能,当事人就会将诉讼进行到底。董必武曾提道:“这次大行政区撤销,法院的问题就需要考虑。我们规定的是三审终结,现在实际是多级。三审后告到毛主席那里,又得重来。大区的法院是最高法院,应该是法律审,不应该是事实审,但是,现在事实审很多。他不服就要告,你还能不管?所以这个事实要考虑。”[]为了解决法院审级制度存在的问题,“1954年法院组织法”首先明确规定:“人民法院审判案件,实行两审终审制”。[]有关审级制度的新规定不再设置例外情形,让“讼棍”没有钻空子的机会,同时也符合一般群众的诉讼需要。[]其次,“1954年法院组织法”要求在基层法院普遍设立人民法庭。人民法庭“辖域小,与乡级政权接触较密,对本地的政策有较强的感性认识,尤其是对本乡本土的地理人文、习俗礼仪、人情世故、人员往来交际状况、具体的人在社会分层中的位阶、村落政体、地方秩序、村庄政治等各种情况都极为熟悉”,[]这使得它在事实认定上比高级别的法院更加准确,从而减少了当事人因为对事实认定不服而提起的上诉,避免四级两审制下的上诉法院因为上诉和申诉案件过多而崩溃。

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章节目录

  • 一 引言
  • 二 作为临时性专政机关的人民法庭(1947—1952)
  • 三 作为基层社会治安管理者的人民法庭(1953—1966)
    1. (一)从临时性组织迈向常设化组织
      1. 1.迈向常设化组织的动因
      2. 2.人民法庭在基层社会中的角色定位
    2. (二)通过人民法庭维护社会治安
  • 四 作为统一市场维护者的人民法庭(1978~2005)
    1. (一)人民法庭的专业化进程
      1. 1.取消人民法庭的治安管理职责
      2. 2.调整人民法庭的布局
      3. 3.改革审判方式和管理方式
    2. (二)法院系统强化对人民法庭的管理
  • 五 作为基层社会治理参与者的人民法庭(2006年至今)
    1. (一)构建基层司法服务网络
    2. (二)提升基层司法能力
  • 六 结论

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