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指标治理的组织机制与运作逻辑*

作者

郭晓雨 法学博士,西南政法大学政治与公共管理学院讲师。
Guo Xiaoyu

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指标治理的组织机制与运作逻辑*

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指标治理的组织机制与运作逻辑*

一 提出问题与文献回顾

指标治理是当前政府治理的重要一环,为加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系提供了有力保障。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。在行政科层化的背景下,指标凭借其数字化、标准化和客观化的合法性外观,成为各级政府实施行政控制普遍采用的技术治理手段,贯穿于政府过程的各个环节。[]事实上,在政府治理的每一个重要面向中基本都能寻找到指标治理的身影:它是“压力型体制”下实现压力传导的主要载体[],也是“行政发包制”中发包人进行内部控制的基本方式[];它为地方政府设置行为激励、克服组织惰性提供了技术手段[],构成了基层政府识别“中心工作”并据此开展“运动式治理”的核心要件[],还起到了塑造地方干部、推动上下级政府双向政治沟通的功能。[]

既然指标治理在政府过程中如此重要,那它是如何兴起的呢?作为一种标准化和抽象性的程序技术,指标的兴起可追溯到现代科层制的产生。根据韦伯的经典定义,现代科层制的基本特征之一便是其组织运作以文书档案为基础,以至于“公共与私人经营的一切秩序都日益仰赖‘档案’与官僚纪律”。[]科层系统这种即事化特征使得其与将具体事实进行客观量化的指标之间具有天然的选择性亲和,两者借由数字所表征的标准化连接到了一起。正是在这一意义上,黄仁宇将“数目字管理”与国家的现代化进程联系起来,并把实行“数目字管理”所需社会基础的缺失视为传统帝制中国及其官僚组织陷入治理困境的基本原因。[]这表明,现代国家治理和理性科层制的一个重要面向便是行政控制的数字化,科层系统维持自身运转与驾驭社会的能力在很大程度上取决于对各种指标的占有、分析和应用。

因此,自20世纪80年代中国政府以“目标责任制”的形式引入绩效考核以来,指标这一治理技术就被当作行政管理体制改革的一个环节而出现。其基本意图在于将组织目标分解到各个具体岗位,并考核岗位任职者对组织目标的贡献。[]这种以指标体系为核心、以责任体系为基础的管理制度,事实上把各级政府和基层政权都纳入一个复杂的“责任-利益连带”关系网络,成为整个行政体制运作的一种实践方式,对政府的政治过程产生了深刻影响。[]同时,这也就决定了中国的指标治理不同于一般西方国家的绩效评估,其重点不在于对政府施政效果的评价,而在于对任务目标下达、工作完成情况的结果管控,是一种旨在创造绩效的“创效式”管理模式,本质上是集激励与压力于一体。[]此种独特的制度属性和功能定位,也将进一步影响到指标治理的实效。

具体到其实际运作中,大量经验研究表明,指标治理过程中普遍存在各种“变通”与“应对”现象,使得指标所规定的考核事项未能得到全面落实,考核的效果也因此发生不同程度的偏移。[]之所以会出现这种制度设计的非预期结果,原因是多方面的。一是因为地方政府特别是基层政权,在权力与责任之间存在严重的不对等,缺乏足够的治理资源以支撑其完全按照科层制的原则完成各种压力型任务。[]二是条块结构下“多委托(多个上级政府部门)多任务”格局所产生的激励扭曲,诱使代理人(作为考核对象的地方政府)选择性执行任务。[]三是由于压力型体制的特性,上级政府需要动员下级组织开展各项工作并完成相应指标,以维持科层系统的正常运转并应对来自更高层的考核压力,这种相互依赖关系造就了地方政府在指标考核问题上的“共谋现象”[]。有学者将之进一步归纳为完成任务逻辑、激励逻辑与政治联盟逻辑序贯作用之下的“弱排名激励”,即以事实上的弱排名变通,来维持文本上的强激励权威。[]

上述指标治理兴起背景与运行实效之间的落差,彰显了文本与事实、手段与目标之间的张力,忽视这种张力结构中的任何一方都有碍于对指标考核形成全面而准确的认知。具体而言,指标治理的兴起背景和制度初衷突出了指标的工具价值和技术优势,及其与理性科层制之间的内在亲和关系,刻画了指标考核的“正面”;但其并未对这种程序技术健康运行的结构性条件给予足够重视,也未考虑到中国科层系统的某些特殊因素可能给指标系统带来的潜在影响。事实上,现代程序技术的运作是需要建立在各领域之间的分化制约、抽象价值方面的多元张力以及伦理实践形塑的现代主体等多个条件之上的;后发国家对这些结构性条件的忽视往往导致其所移植的各种程序技术难以真正按照规定程序来展开,各种“变通”策略由此不绝如缕。[]而在中国党政结构和政党伦理所塑造的政治科层制下,科层系统的特点和运行逻辑也必然不同于一般意义上的理性科层制,[]结构科层化与功能科层化的分离现象便是其重要表现之一。[]

另外,指标治理的运行实效虽然揭示了指标在权力网络中遭遇的种种变通,刻画出指标考核的“侧面”;但其将“文本规定-执行过程”放置在一个二元对立的框架中予以考察,简化了指标可能蕴含的多重目标,也存在功能主义的倾向,未能清晰展示行动各方面对制度结构的主动选择与行动依据。比如,上级政府通过指标考核所欲实现的治理目标,除了指标本身设定的任务事项之外,往往还包括对下级政府的动员和控制。在这一意义上,即便考核对象以种种应对方式虚置了指标所指涉的原始任务,但在高强度的备检迎检过程中,上级政府的权威意志已经得到了确认和遵从,并在某种程度上成功转化为可见性“政绩”,指标考核在此充当了政府内部权力的再生产机制。[]再者,下级政府在压力型体制和责任-利益连带共同体等制度结构之下,并非只是被动地做出变通和应对,而是会根据自身利益诉求灵活对待各类指标,有时甚至将之作为一种行动的合法性依据而主动给自己加码。[]而且,下级政府在判断指标“软”“硬”程度即约束力强弱时,并不仅仅依据指标本身的量化和激励强度,而是会综合考虑事务性质、委托方权威、任务治理模式以及整体政治环境等多方面因素。[]

鉴于此,本文将把指标治理还原到地方政府复杂的权力网络与连贯的行政运行过程当中,在指标与科层结构的嵌套结构中探讨指标治理的组织机制与运作逻辑。文章的核心观点是指标治理深度嵌含于政府过程,受到科层体系制度要素的直接影响,具体变现为由指标体系、治理资源、组织互动、外部环境和执行者偏好五个制约因素组成的系统模型。这些基本要素共同决定了指标运作过程中的实践逻辑,使指标体系制定成为各部门间达至利益均衡的体现,指标任务落实充满各种执行策略,指标结果验收演变为双方实现谅解合作的过程。

二 嵌套结构中的指标治理:一个分析框架

(一)指标治理的内涵及嵌入特征

指标治理是各级政府和部门为贯彻自身意志、实现特定政策意图,而将某一抽象的行政目标分解为具体的考核事项,并化约为一套可量化的指标体系,再借助科层组织权威将其施加于下级政府,进而将指标完成情况与官员升降去留挂钩的一种治理形态。简言之,指标治理以政府及其部门为主体,以指标体系为核心,以下级政府官员及其施政行为为对象,以组织权威和综合激励为动力。而政府过程则指向政府活动的行为、运转、程序以及各构成要素,特别是各政治行为主体之间的交互关系。[]因此,指标治理的政府过程着重关注的是指标这一治理技术是如何嵌入政府过程当中的,特别是作为文本规定的指标体系是如何在上下级政府间复杂的控制权博弈和商谈妥协中逐步转化为最终治理绩效的。

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章节目录

  • 一 提出问题与文献回顾
  • 二 嵌套结构中的指标治理:一个分析框架
    1. (一)指标治理的内涵及嵌入特征
    2. (二)指标运行的制度环境
  • 三 指标运作过程的三重逻辑
    1. (一)指标制定的利益均衡逻辑
    2. (二)指标落实的策略执行逻辑
    3. (三)指标验收的合作主义逻辑
  • 四 案例研究:某区年度综合绩效指标考核过程
    1. (一)“推动工作”抑或“转移责任”:指标的制定与下压
    2. (二)“八仙过海”:指标任务的策略执行
    3. (三)“相互理解”:指标验收中的谅解合作
  • 五 讨论与结语

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