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第三章 多层级政策执行与社会组织制度环境的深层特征

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第三章 多层级政策执行与社会组织制度环境的深层特征

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第三章 多层级政策执行与社会组织制度环境的深层特征

本章通过引入政府行为研究的相关理论,聚焦各级政府发展社会组织的实践过程,以及不同层级政府在互动中塑造社会组织制度环境的机制,从而在中观层面识别当代中国社会组织发展特征。这一研究视角不同于从制度文本出发理解社会组织制度环境的传统研究思路,而是更侧重于呈现多层级治理体系发展社会组织的实践逻辑,这有助于研究者深刻分析社会组织发展所面对的机会结构与发展瓶颈。

一 问题意识

近年来,学术界日趋关注当代中国社会组织在国家治理转型以及社会变迁中所扮演的角色。[]尽管不同研究的分析视角不尽相同,但论者在思考上述问题时都将社会组织所处的制度环境视为研究的基石。这是因为,在一个强国家推动的社会转型历史脉络中,唯有理解社会组织所面临的制度性激励、约束以及机会结构,才能从总体上理解其发展特征以及未来走向。基于此,国内社会学界对中国社会组织制度环境展开了多维研究。

经过多年的讨论,学界围绕上述问题意识已形成一种广为接受的基本理论思路。这一思路的核心逻辑立基于论者对中国社会组织“管控型”制度环境的认知,许多研究工作都聚焦于20世纪90年代以来形成的中国社会组织管理体制,认为这套体制暗含诸多约束性机制,[]由此,社会组织在登记、注册以及资源供给等方面都受到许多约束。在这种制度环境作用下,当代中国社会组织在发展上呈现缺乏活力、对体制依附性强乃至“形同质异”的发展特征。[]以此为据,这一理论思路认为中国社会组织突破发展瓶颈的制度条件是“鼓励发展、放松管制”。[]上述思路遵循“国家与社会”的宏观理论逻辑,展现了清晰的线性因果机制,也暗合当前中国社会组织发展中的一些组织现象,因此已演变为社会组织研究中最具影响力的基本理论视角。根据这种视角,一旦更为积极的制度环境出现,当前中国社会组织发展中的多数问题就会迎刃而解。上述理论不仅在学界有广泛影响,而且在公共政策领域逐渐占有重要话语权,直接影响了中央和地方层面的许多制度变革。

然而,近年来上述解释在经验和理论层次都遭遇了许多瓶颈。从中国社会组织发展的经验事实看,党的十八大以来,中央就开始不断释放积极发展社会组织的政策信号。地方政府层面的制度创新步伐更快,北京、上海、广州、深圳等城市的地方政府自2005年以来就开始探索使用更为宽松的“备案”制度帮助一些草根社会组织获得合法性,并探索“公益招投标”等政府购买社会组织服务的新型制度。由此看来,传统的“管控型”制度格局在实践中已渐为松动,但社会组织的发展仍面临着公共性缺失[]、工具主义发展逻辑[]以及专业化能力发展缓慢[]等现象。这表明,社会组织所面临的制度环境实际上比学界预想的更复杂,制度体系影响社会组织发展的机制也更微妙,亟须更具穿透力的研究工作予以揭示。

在理论演进层次,已有研究的不足和瓶颈更为显著:其对中国社会组织制度环境的解读本质上是整体主义和结构决定论导向的,默认了宏观政策文本作为整体被各级政府严格执行并直接作用于社会组织这一预设条件。而这一潜在预设已遭到近年来大量细致研究的不断挑战,研究者开始注意到社会组织领域宏观政策在执行中的“非协同”碎片化特征[]以及地方政府普遍的策略执行逻辑[]。这些都启发我们采用一种更为综合、多层次的理论视角,从而将宏观政策的微妙设计、地方政府的政策执行纳入一个整体性的分析框架中,更为深入地分析其对当代中国社会组织发展的复杂影响机制。

文献中的制度文本分析与政策执行研究常常是相互割裂的两个部分,前者更关注制度的内涵以及展现的治理逻辑,[]后者则强调政策执行者的利益、策略与“地方自主性”。[]这两块知识的相互割裂导致我们对国家治理的机制分析缺乏纵深的视角和总体性把握。近年来,一方面,一些社会学研究试图将两者联通起来,将结构性的要素、行动者以及彼此的链接机制纳入总体性框架内进行思考,[]这为本书提供了重要的方法论启发。另一方面,中国政府行为领域的前沿研究围绕激励模式[]、风险控制[]、上下级政府间控制权行使[]等展开了深入分析。借助这些发现,我们可以从繁杂的制度文本体系中抽离出那些影响政策执行者行为的中观条件与约束,从而在制度文本与政策实践间架起连通性的纽带,最终形成一种关于当前中国社会组织实践制度环境的全景式图景。

图3-1 研究策略与框架

考虑到实践制度环境是在一个自上而下的政策执行链条中动态生产出来的。本章将重点关注由中央政府—中间层次省市级地方政府—基层政府组成政策执行链条的互动逻辑,并评估制度实践过程对社会组织的影响机理。下文分析所用的案例素材中:中央政府的制度逻辑主要基于笔者对近十年来国家层次制度文本的内容分析;中间层次和基层政府的制度逻辑主要基于笔者在S市所做的长期实地观察。考虑到S市在社会组织管理与服务领域长期是全国的“标杆”之一,[]本章认为基于此地的经验观察具有普遍启发意义。

二 “模糊发包”治理模式与政策执行链条

这里所指的“实践制度环境”,区别于一般所说的法规和政策文本,更强调各级政府部门在制度执行中的实际行为逻辑和那些“不言而喻”的通行做法。如近来许多研究工作所示,中国政府有着复杂的府际关系和治理网络,不同层级、不同属性的政府部门在执行中央政策时都会表现出不同的执行思路,[]基层政府在政策执行中也存在着普遍的选择性执行。[]这意味着在地方的制度执行场域中,社会组织发展受到的影响更为复杂,由此,理解实践制度环境的重要性也就不言而喻了。然而,迄今为止,学术界对于各级政府在制度执行中的“变通”行为虽多有讨论,[]但我们仍不清楚这些变通行为背后不同制度生产者行事的基本逻辑。本章尝试在已有研究的基础上,初步揭示上述“黑箱”。

本章的研究起点从梳理社会组织宏观政策的深层特征开始。既有研究已对这些政策的文本内容做过详尽分析,本研究将进一步引入中国政府行为领域前沿研究视角,从政策信号的清晰性、风险结构、激励安排等角度来分析社会组织宏观政策的“模糊发包”特点。这将为我们理解地方政府政策执行的考虑和偏好等提供一种重要的理论支持。经由宏观到中观再到微观的多层次的制度实践,社会组织遇到了一种远比政策文本更复杂的激励与约束结构。

(一)宏观政策的模糊发包特征

随着社会组织在国家治理中的重要性不断凸显,越来越多的中央文件、政府法规、部门规章开始涉及社会组织,这些政策涉及部门广且蕴含多种不同的政策信号。由于该领域并不存在国家级领导协调机构,上述政策信号也缺乏系统梳理,由此形成了一个具有一定模糊性特征的政策领域,突出表现为现有制度中存在较多原则性的概述,制度的针对性和操作性都较为模糊,导致下级政府执行难。比如,党的十八大、十八届三中全会文件都提到“加快推进政社分开”,但相应的操作细则一直缺位。

进一步来看,党的十八大以来,党和政府高度重视社会组织在现代社会治理体系中的作用,由此提出了更高的发展要求,这些要求从不同角度对社会组织发展和管理提出了新思路,比如,党的十八大报告提出加快形成“社会组织体制”,党的十八届三中全会将“激发社会活力”纳入“创新社会治理体制”的重要范畴。这些要求暗含着不同的制度创新思路,要求地方政府在改进社会治理方式的同时兼顾好社会组织发展的活力、政府治理和社会自我调节良性互动以及社会组织融入既有社会治理体系等多个目标。对地方政府而言,在缺乏细则的情况下要同时贯彻这些政策思路就面临着一定的操作模糊性。这意味着地方政府更多是以改革创新的“试验”态度来发展社会组织的。

从深层次看,社会组织宏观政策的模糊性与当前中国独特的渐进式治理转型密切相关。由于渐进式改革同时强调优化治理与稳定的政治社会秩序,而社会组织作为一种新生的结构性力量,既能显著地改善公共服务供给格局,又具有挑战政治稳定性的潜在可能,[]因此政策层同时存在两种具有一定张力的制度思维:一方面希望发挥其协助党和政府开展社会治理的功能,因而强调发展;另一方面又担心其发展失控,影响社会稳定,因而强调引导和管控。这两种政策思维相互缠绕,在政策演进中以各自的方式影响政策设计,导致该政策领域在许多核心维度上都存在着暗含张力的政策信号。这使得政策执行者面对着较大的不确定性,[]具体的政策部门为规避风险,往往会以“平衡主义”的思路设计具体制度,这进一步导致了社会组织政策环境模糊性的不断再生产。

当政策环境的核心逻辑存在多元导向而难以系统整合时,宏观制度安排的细致化实际上是很难实现的。其后果是社会组织领域的多数政策都较为抽象,大多表现为“原则”,难以被细化成客观外显的技术指标和标准操作流程,这意味着这些政策在技术操作环节和执行效果测度方面也存在较大模糊性。

上述模糊的政策信号可能引发怎样的政策执行后果?社会科学近年来在中国政府行为研究领域取得了长足的进步,尤其是在上下级政府关系模式方面形成了许多理论洞见。借助这些成果,我们可以超越文本分析,进一步“深描”社会组织实践制度环境的核心特征。

与企业组织不同,政府面临的是一个多目标制度环境。[]为了保证指向不同、甚至相互矛盾的治理目标得以贯彻,政府内实际上同时使用两种截然不同的政策执行机制:第一种机制被国内学术界概括为“行政发包制”,其更强调将政策执行的自由裁量权下放给地方政府,鼓励它们因地制宜地执行政策,上级政府主要是在治理绩效(结果)上对地方政府进行评估和激励。[]第二种机制则恰恰相反,更注重基于流程和规则管理的自上而下的过程监管,强调上级政府依据理性化、标准化、法治化的制度流程对下级政府的政策执行过程进行全流程控制,这种治理模式的典型表现形式为中央政府的“垂直化管理”。

这两种机制实施的组织条件各不相同:行政发包制要求把治理任务整体性“包”给下级政府,发包方通常会将一部分实际控制权授予下级政府,因而允许其围绕治理目标开展各种因地制宜的创新与“变通”,整个发包体系的内在整合水平相对较低。这种治理机制通常伴有较强的激励手段,[]鼓励下级政府围绕治理目标展开以结果论英雄的横向竞争。[]而自上而下的过程监管机制则首先要求治理任务以及达成任务的手段、过程、机制总体清晰,这样科学、理性的制度流程才可能自上而下地层层分解。过程监管机制的内部协调性与整合性水平更高,且这种治理机制中剩余控制权(residual right of control)通常集中在上级政府,即下级政府被要求严格按规章办事——这更接近科层制的理论描述。上述两种机制在政策执行时常常同时运用,但在不同情形下主次关系可能不同,如在经济发展领域,行政发包制常居主导位置;而在司法等领域,过程监管的机制则居于主导位置。

就社会组织领域的政策执行而言,政策信号和制度框架相对模糊的特征决定了该领域的政策执行很难运用自上而下的过程监管机制。因而国家在推进该领域政策执行时更多是采取自上而下的行政发包模式。就此而言,该领域的政策执行在许多方面具有行政发包制的普遍特点,如自由裁量权在政府体系内逐级下放;每一级政府在总体上对辖区内的社会组织发展负总责等。但进一步分析则会发现,由于该领域前述模糊性特征,政策执行模式在许多方面又区别于一般的行政发包制。

第一,在政策执行的风险分配结构中,地方政府承担较大的不确定性风险。一般而言,在治理目标清晰(如8%的GDP增长率等)的行政发包模式下,主要可能产生的风险是由于地方政府滥用自由裁量权而引发的“统治风险”,大多由中央政府承担。[]相比之下,地方政府在治理实施过程中承担的制度生产风险总体有限。[]但在社会组织政策执行领域,由于政策信号和发展路径存在一定模糊性,且发展社会组织的过程可能会涉及一定程度的基层权力结构调整,而上级政府又掌握着修正、干预地方政府相关制度设计的“剩余控制权”,[]因此地方政府承担了较大的制度生产风险。比如,20世纪90年代初,各地政府从市场经济体制和“小政府、大社会”的改革目标出发,对社会组织发展持宽松态度。但国家从1996年开始先后发布《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》等政策,这些宏观政策对地方政府的制度行为产生了重要影响。

第二,在政策执行的激励设置中,地方政府总体面对的是弱激励。政府内部的激励方式主要有两种:一是财政激励;二是晋升激励。前者包括建立在财政分成基础上的激励模式,[]以及围绕财政专项资金的申请、拨付等形成的激励模式;[]后者则表现为政府官员的政治晋升与某些领域治理绩效间的高关联。在社会组织领域,这两种激励模式基本都不发挥作用。先来看财政激励,该领域并不存在自上而下的专项建设资金,也不存在类似于财政分成等现象,换言之,下级政府通过发展社会组织并不能获得显著的财政回报;再看晋升激励,社会组织的发展与管理由民政部门主导,而作为非垂直管理的“条”上部门,上级民政部门无法对下级民政部门的干部任命进行直接干预,更无法对下级“块”上机构的领导人任命产生直接影响。即使上级民政部门有时可以通过设立诸如“社区治理和服务创新实验区”等方式,间接地对地方政府和地方民政部门实施激励,但这些激励信号真正发挥作用的前提条件是能引起地方党委的高度重视与关注。当地方党委面对名目繁多的各种“评选”“示范区”建设时,这些激励信号对官员发展产生的影响是高度不确定的。概言之,与经济、建设、维稳等领域行政发包制蕴含的强激励不同,社会组织领域并不存在显著的强激励,地方政府发展社会组织获得的回报是不确定的。[]

第三,在控制权行使方式上,自上而下的检查验收和评估多是弱意义上的。典型的行政发包制强调结果导向的控制机制,因此多伴以较高强度的检查验收和评估,这也是许多领域行政发包制实施强激励的基础。但在社会组织领域,由于政策框架蕴含多重目标,且发展绩效较为抽象难以测量,因此并不存在强有力的检查验收。这意味着自上而下督促地方政府执行政策的压力不大,地方政府发展社会组织的动力更多取决于本地经济社会发展的压力。

上述讨论进一步厘清了社会组织政策领域发包制运行的核心特征,即地方政府承担较高制度生产风险,缺乏强激励且面对弱意义上的自上而下检查验收。这些特征与经济发展、环境保护等领域的发包制有显著的差别,为区别起见,本书称为“模糊发包”。[]模糊发包大多涉及政治社会领域的渐进式变革,在这些领域,政策制定者不可能一蹴而就地设定清晰的改革路线图,政策层为防止出现因“激励扭曲”而导致的社会危机,大多不会配置强激励,而地方政府也深知这些领域存在一定的制度生产风险。在中国当前改革情境中,与社会组织领域相似的模糊发包现象还存在于许多政策领域。

表3-1 清晰发包与模糊发包的主要领域和特征

模糊发包所指向的主要是不确定性较大的制度创新问题。在多数清晰发包政策领域,发包的产出表现为具体的治理绩效,如经济增长率、二氧化碳减排等。而在社会组织领域,上级政府几乎从不在发展数量、发展速度等方面对下级政府提出明确绩效要求,发包的核心内容是鼓励下级政府结合中央政策因地制宜地探索社会组织发展与管理的制度创新。模糊发包所关注的问题与学界近年来关于改革“试验”的研究有相近之处,[]但前者从中观层次的激励安排、风险分配等角度展开进一步讨论,可以进一步拓展研究者对模糊情境下地方政策实践机制的认识。

在模糊发包的治理模式下,地方政府的深层次的改革动力常会受到抑制。这种治理模式中蕴含着理解地方政府构建社会组织实践制度环境的重要线索。下文将以案例分析的方式进一步展开分析。

(二)地方政府的风险控制与技术治理

这里说的“地方政府”指的是位于政策执行链条中端的省市级政府。它们既是贯彻中央政策精神、因地制宜生产地方性制度安排的“代理人”,又是督促基层政府落实相关制度安排的“管理和监督者”。地方政府具有相对的独立性,[]它们是调动资源发展和管理社会组织的主要制度生产者,其制度生产对于社会组织发展具有重要意义。

模糊发包的治理模式决定了地方政府在发包体系中要解决的主要政策执行议题以及遵循的基本原则。首先,模糊抽象的政策目标是难以执行的,因此必须在实践中逐步明晰化。由于存在一定的制度生产风险,在缺乏激励的背景下,目标明晰化的过程实质上也是风险控制的过程。这时地方政府会努力把政策执行控制在行政技术的层面,避免涉及总体性的体制问题,具有鲜明的技术治理特征。[]其次,地方政府作为发包体系的中间“承包方”,必须为基层政府贯彻制度安排提供一定的激励设置,并发展出相应的检查验收方法。由于发展社会组织暗含着多方面政策目标,并与其他社会治理领域高度相关(如社区建设等),因此地方政府会运用“打包激励”等相对模糊的方法来设置激励与评估机制。

本章以S市社会组织领域的制度实践为例,呈现地方政府处理以上议题时的行为逻辑。笔者从2012年开始,长期跟踪S市社会组织领域的制度出台过程。通过参与职能部门组织的课题调研、列席制度设计的重要会议、对关键负责人的访谈,以及在多个区县、街道持续多年的蹲点调查,获得了S市近十年来社会组织领域制度生产过程的第一手田野研究资料。

1.风险控制导向的目标设定

自20世纪90年代中期以来,S市开始推动行政力量主导的精细化城市治理模式,并形成了以党组织整合多方力量的社区治理经验。在S市,发展社会组织是高度内嵌于城市治理与社区发展中的。

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章节目录

  • 一 问题意识
  • 二 “模糊发包”治理模式与政策执行链条
    1. (一)宏观政策的模糊发包特征
    2. (二)地方政府的风险控制与技术治理
      1. 1.风险控制导向的目标设定
      2. 2.模糊化的激励与评估设置
    3. (三)基层政府工具主义的制度执行逻辑
  • 三 制度后果与社会组织的深层发展特征
    1. (一)制度筛选与公共服务型社会组织为主体的构成特征
    2. (二)技术治理与社会组织非稳定的发展预期
    3. (三)公共权力体系的分割机制与社会组织的公共性弱化
    4. (四)激励“打包”与高度嵌入地方行政网络的社会组织发展格局
  • 四 结语:模糊发包——一种亟须深入研究的政府治理机制
    1. (一)治理转型中的深层难题与模糊发包治理机制
    2. (二)作为分析工具的模糊发包

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