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第四章 政府治理机制转型与社会组织发展

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第四章 政府治理机制转型与社会组织发展

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第四章 政府治理机制转型与社会组织发展

本章通过聚焦近年来治理转型中的政府改革进程,研究这一动态进程对社会组织发展的深层影响机理。研究发现当上下级行政部门以“层层发包”模式运行时,基层政府更多在权衡社会组织的公共服务功能与潜在治理风险后设计相应制度安排,并形成鼓励发展和风险控制型的制度环境。但在上下级治理模式出现张力,下级灵活性与弹性不足时,基层政府会更注重通过发展社会组织来解决自身遇到的难题。由此在一个新的研究视角下重新考察转型期政府与社会组织关系,揭示社会组织制度环境多样性之深层机理。

一 研究问题

近年来,国家先后提出“创新社会治理体制”“激发社会组织活力”等政策目标,进一步强调了社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面的积极作用。[]各级政府和职能部门也加大了对社会组织的扶持力度,逐步营造一种更为积极的发展型制度环境,中国社会组织由此进入一个快速发展期。在这种背景下,如何实现政府治理与社会力量自我调节良性互动就成为事关当前社会治理创新的关键问题。而要从总体上探求这一问题,首先需要从学理上对当前中国国家与社会关系的特点、变迁机制及影响因素做出深刻剖析。

历经多年发展,国内学术界在国家与社会关系研究领域已取得大量理论与经验研究成果:相较于早期沿用西方理论框架的国家与社会“两分”观点,[]新近的研究更强调国家与社会之间的模糊边界[]以及二者之间独特融合机制[],尤其注意到治理转型中政府不同行为取向对于社会力量成长的重要影响。[]概括来看,已有研究勾勒了国家与社会关系在纯粹的“行政控制”与“社会自组织”两极间波动的特征,[]并开始探求其背后的决定因素与机制——可以说,这种理论探寻中蕴含着理解中国国家与社会关系的深层密码。

在这一论域,基于“分类控制”分析框架发展出的“行政吸纳社会”理论长期居于主导位置。康晓光等依据社会组织的挑战能力和提供公共物品的水平,勾勒出政府对不同社会组织实施的差别化策略,[]发现当代中国国家与社会关系的内核是“行政吸纳社会”,即政府通过控制、功能替代的方式防止社会组织挑战政府权威,同时在有限范围内允许社会组织发挥自主性以满足社会需求。[]质言之,“行政吸纳社会”理论认为国家会根据社会组织风险与功能的理性权衡选择不同的吸纳机制,从而使社会力量在国家引导下发展,消除潜在的风险与不确定性。在该理论视域中,政府与社会组织仍属两种不同的组织范畴,只是前者始终保持着对后者的引导。这一理论与中国社会组织发展中的许多现象相符,成为理解改革以来国家与社会关系的主要理论资源。

然而,近年来在治理转型和政府改革的前沿,一些与“行政吸纳社会”既相似又有所区别的国家社会关系形态初现雏形。在一些地区,基层政府长期拥有的较大自由裁量权在依法、依规行政改革以及上下级政府职能调整[]的时代轨迹中大幅收缩,同时国家不断强调加大购买社会组织服务力度。在这种基层政府灵活运作空间缩减与公共服务外包盛行的双重影响下,一些基层政府开始通过发展社会组织来弥补由于行政改革导致的自身灵活性和弹性不足问题,表现为:基层政府发展社会组织解决行政体系内部的问题,[]前者保持着对后者的行政性控制,[]使后者名义上为社会组织,实则为行政末梢。这种国家与社会关系实质上是行政改革的某种变异,社会组织与政府几乎“同体”,组织属性相差无几,可称为“行政借道社会”。事实上,国家有关部门对此类现象已有关注,如财政部针对此类现象专门发文,强调政府购买社会组织服务过程要带动和促进政事分开、政社分开。[]但迄今为止,仍未有研究对此类现象的发生机制进行深入探讨。

“行政借道社会”的背后是行政体制在改革中的灵活变通,虽涉及社会力量,但其中逻辑与通常所说的“社会发育”或“国家引导社会力量”都有根本区别。这表明在一些特殊条件下,国家与社会关系的演变还存在不同于“行政吸纳社会”的变数。中国国家与社会关系形态的这种多样性促使我们追问其后的深层决定机制,在统一的理论框架下观察和解释国家与社会关系动态演变的机理。从而为新时期进一步推动社会组织健康有序发展以及政社良性互动提供重要的理论积累。

下文分三个层次展开论述:首先,本章将把当代中国国家与社会关系的讨论从抽象的“国家-社会”二元设问带回具体的治理转型情境,用多层级行政体系取代对整体国家的简单想象,探讨社会组织发展对于行政体系改革所具有的复杂影响。本章通过借鉴和拓展“行政发包制”理论,强调多层级行政发包体系在不同改革阶段会遇到不同难题,导致改革行动者对社会组织不同的定位和功能塑造,进而推动国家与社会关系的动态演变。其次,本章运用这一新型分析框架深入分析处于治理转型前沿的S市T街道近三十年来政府与社会组织关系的变迁,从中探求“行政吸纳社会”与“行政借道社会”之间的转变机理。最后,本章对“行政借道社会”概念的理论意义展开进一步讨论。

二 多层级行政发包理论视域下的国家与社会关系

长期以来,理论界对于中国社会组织发展的讨论更侧重于“应然”和规范层次。[]“分类控制”以及“行政吸纳社会”理论的重要突破是在“实然”层面剖析了社会组织对于政府的“双重属性”——既具有挑战能力,又是公共服务的辅助力量。[]在此基础上,康晓光等引入政府理性选择理论,构建了更为细致的国家与社会关系理论框架。但该理论仍有两点不足:第一,其对“国家”的分析总体上是抽象的,忽略了行政体系内不同行动者在具体治理情境下对待社会组织的不同态度,[]因而难以解释同类型社会组织所面对的制度环境差异。第二,由于对行政体系内部治理机制的演变关注不足,该理论对社会组织之于行政系统的作用讨论较为简单,假设了行政部门对社会组织的稳定偏好和理性策略。事实上,行政部门对社会组织的角色认知可能会比“双重属性”更复杂且存在动态调整。本章试图揭示行政体系改革引发国家与社会关系变迁的深层机制。

(一)行政体制改革与社会组织发展

当代中国治理转型是行政体系主导下的一次重大改革。在此,行政主导有三层含义:其一,行政体系是改革推进者,在国家与社会关系的变迁中具有决定性作用;其二,行政体系需对改革绩效与风险承担总体责任,在总体上规划国家与社会关系的制度蓝图;其三,行政体系会根据自身遇到的挑战来灵活定义其他领域的改革,进而影响国家与社会关系的走势。在已有研究中,前两层含义都得到了充分阐释,但最富实践意蕴的第三层含义却鲜有讨论。

实际上,第三层含义对于理解实践中的国家与社会关系演变尤为重要。在中国这样广土众民的国家实施有效治理,始终会面临一些深层次的挑战,突出表现为一些“两难困境”式的选择,如权威体制与地方灵活性间的张力[]、总体支配与技术治理间的徘徊[]等,这些国家治理问题的不同应对机制都会引发行政体系内的周期性权力与资源结构调整,也会引发行政体系对社会组织的不同认知。

这种反思促使我们从总体上审视行政体系运行的基本机制及其引发的周期性问题,这需要一种贯通多层级行政治理结构并能恰当描述其内在问题的分析框架。国内政府行为领域近来的一些重要研究工作为本研究提供了启发,尤其是“行政发包制”及其理论拓展为我们观察上下级政府治理模式以及政府与社会间的“行政外包”提供了重要理论基石。[]“控制权”理论也提供了一个观察多层次政府行为的中层理论。[]但这些理论用来分析本书的研究问题仍有一些不足,如已有的行政发包理论主要是对单一层次的委托—代理结构进行勾勒,难以分析多层级治理结构中的问题;“控制权”理论虽对多层次政府行为进行分析,但难以分析国家与社会关系的变化。

本章试图进一步拓展“行政发包制”的理论视域,建立多层级行政发包理论框架,深入诠释行政体系内部治理机制的调整及其对国家与社会关系的影响。本章强调,行政发包制是一个多层级连续体,可以在政府的不同层次以及国家与社会之间同时出现和延伸。由于不同层级的发包方受到的外部冲击和压力不同,相应层级的行政发包制可能沿着不同方向调整治理机制,由此带来的张力及其化解机制就会导致行政部门对社会组织进行不同的角色“锁定”,进而引发国家与社会关系的重要变化。

1.多层级行政发包制运行的基本形态

已有研究指出,行政发包制在行政权的分配、经济激励和内部控制上与西方国家的科层制之间呈现清晰的差异:前者在上下级权威体系中允许下级留有相当的自由裁量权,而科层制则强调法定职权;在经济激励上前者强调下级拥有剩余索取权和面对强激励,而后者强调上级政府全额财政保障和下级依预算行事的弱激励安排;在内部控制上,行政发包制强调结果导向的人格化控制,而科层制强调规则和程序的主体作用。[]相比于科层制对经济社会运行环境的要求,[]行政发包制赖以实现的组织条件要相对简单。此外,行政发包制赋予了作为承包方的地方政府极大的灵活性来应对地区差异,同时提供了一种“一统体制”与“灵活治理”之间衔接的可能,因此很容易在辽阔疆域中成为层级制政府运行的重要组织机制。由此,不难理解行政发包制为何会在中国国家治理的漫长历史实践中成为一种重要治理机制。

最近的研究进一步指出,行政发包制实际上是“行政”与“发包”两种治理机制的矛盾混合体。“发包”有助于控制治理成本,同时为承包方政府提供了有效的激励,但又可能因承包方滥用自由裁量权而引发治理风险;因此“行政”设置就显得很有必要,其实质在于约束“发包”在政府内部可能造成和放大的扭曲和负面效应,从而表现为一系列自上而下的收权与管控机制。[]由于“行政”与“发包”这两种治理机制在行政权分配、内部控制以及激励设置上有着相反的配置要求,且往往难以达成恰当的均衡点,因此行政发包制常会在“行政”与“发包”两极间周期性摆动,并形成“行政”主导或“发包”主导的治理模式。[]

上述钟摆运动不仅存在于单一行政层级内,而且在一个多层级行政体系内还有更复杂的演化机制。由于不同行政层级面临的挑战和改革目标不同,因此相应层级行政发包制既可能朝着同一方向摆动,又可能朝着不同方向演化,从而使行政体系面对不同的改革难题。我们讨论其中最主要的两种情形。

第一种情形,上、下级行政发包制运行相互匹配,均朝一个方向摆动,主要表现为“层层发包”。[]这时上下级行政机构的运行都以“发包”机制为主导,表现为逐级向下赋予较大行政自由裁量权,实施结果导向的人格化控制机制。“层层发包”的治理体系可能会遭遇两种不同难题:一是治理任务层层放大导致的基层政府压力剧增。当上级将治理任务“层层发包”,同时又在下级政府之间启用了围绕任务绩效的横向锦标赛机制时,就会形成一种强大的激励机制,[]导致下级政府为赢取锦标赛而不断放大逐级发包的压力。[]二是治理任务“层层发包”,但该治理任务在绩效考核中属于“软指标”,导致基层政府对发包任务注意力不足。此时,虽然治理任务被层层分解,但由于下级政府通常不会在这些领域集中调动资源和重点攻坚,因此会导致相应治理任务难以“落到实处”。

第二种情形,上下级行政发包制朝着不同方向摆动,突出表现为上级政府治理机制仍以“发包”制为主,但基层政府治理机制却开始向“行政”一端摆动。这种现象的出现主要与渐进式改革中上下级政府改革不同步相关。近年来,国家在社会治理和行政改革领域提出了多方面的改革目标,这些目标与全面推进依法治国、加强社会主义民主政治制度建设等宏观改革相结合,必然要求各级政府进一步增强对公众负责的意识,不断提升规则、制度在行政事务中的主导地位。由于这些改革的同步推进有可能对既有行政体制运行产生一定冲击,为控制改革风险,国家采用的是可控的渐进式改革路径,[]即先从基层试验开始,再逐步总结经验继而向更高行政层级推广。这样一来,就很容易导致基层政府改革速度、深度均走在上级政府之前。在一些改革创新的前沿地区,基层政府行为受到越来越多的约束,行政自由裁量权大幅缩小,基层的行政发包制开始向“行政”方向调整;而上级部门的改革却并未同步推进,仍然按照属地管理“守土有责”的逻辑强调“发包”的一面。这样,上下治理层级的行政发包制就开始出现不协调的问题。[]

这种情况带来的最大挑战是导致下级政府在面对上级的“发包”任务时,缺乏足够的灵活性和弹性以应对问题。举例来说,基层政府开始实施全额预算管理,财政自由裁量权全面弱化,更注重规则和程序的作用,开始向“依法行政”转变,这时经济激励和内部控制两个维度的改革客观上要求行政权配置这一维度也朝着职责清晰的有限政府方向改革。但由于上级行政发包制仍是“发包”主导,因此基层政府还需要承担“守土有责”的无限职责。此时,基层政府就会面临着如何重塑灵活性和弹性以应对自上而下“发包”任务的难题。

多层级行政发包体制运行中遇到的上述难题,会导致行政部门在不同情形下寻找相应的应对机制。当国家宏观制度环境日益强调“激发社会活力”时,基层行政部门就会通过强调社会组织的不同功能角色以解决改革中遇到的问题。

2.不同治理情境和国家与社会关系演变

在“层层发包”的治理机制下,每一行政层级都允许下级握有较大的自由裁量权,这也意味着下级政府无须“走弯路”就能获得治理实践中的较大灵活性和弹性。这些政府部门没有太大动力通过发展社会组织来获得额外的灵活性和弹性空间,其更多是权衡社会组织的治理绩效和可能引发的治理风险后实施相应制度措施,这一逻辑与“分类控制”理论观察到的现象是一致的。但借助于多层级行政发包理论框架,我们可以更清晰地识别出政府部门权衡所依据的要素,尤其是清楚地回答是何种因素主导着政府部门对那些既有一定潜在风险又有一定公共服务能力的社会组织所持的态度。[]

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章节目录

  • 一 研究问题
  • 二 多层级行政发包理论视域下的国家与社会关系
    1. (一)行政体制改革与社会组织发展
      1. 1.多层级行政发包制运行的基本形态
      2. 2.不同治理情境和国家与社会关系演变
    2. (二)基层政府认知中的社会组织角色图谱
      1. 1.行政部门灵活性与弹性的来源
      2. 2.公共服务的帮助之手
      3. 3.治理风险的不确定来源
  • 三 从“行政吸纳社会”到“行政借道社会”:一个微观案例
    1. 1.“层层发包”治理模式与“行政吸纳社会”(1984~2006年)
    2. 2.行政发包治理机制的张力凸显与“行政借道社会”(2007年以来)
  • 四 结语

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