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第五章 党建引领:社会组织制度环境的新特征

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第五章 党建引领:社会组织制度环境的新特征

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第五章 党建引领:社会组织制度环境的新特征

近年来,“党建引领”这一制度要素开始在中国社会治理的各领域发挥核心作用,如在基层治理的跨部门协同中,党建引领成为“条条”之间、“条块”之间跨越组织藩篱开展高效协同的重要制度依托;[]在基层社区居民自治领域,党建引领逐步成为有序推动社区公共性构建的重要保障;[]在社区服务与建设领域,党建引领成为基层治理体系治理能力提升的重要条件。[]这些改革创新探索一方面与党的十九大以来,党中央明确强调以提升基层党组织的组织力为重点,强化基层党组织领导基层治理的改革要求有关,另一方面也与党建治理机制蕴含的独特制度优势密切关联。

在当代中国治理转型的40年改革历程中,党建引领的制度优势是逐渐浮现的,其工作领域也经历了一个不断拓展的过程。以城市基层党建为例来看,改革初期,城市基层党建主要在体制内单位发挥作用,彼时街道党建的工作领域主要限定在“街—居”体制内,发挥作用的空间也比较有限;随着20世纪90年代末至21世纪初基层治理任务的急剧扩大,街道党建逐步向“社区党建”转变,这时基层治理部门开始发现党建网络的弹性、灵活性和延展性可以更有效地推动跨部门协同和跨领域联动,于是党建工作逐步成为基层治理领域整合多方力量的重要制度保障,“区域化党建”“城市大党建”的工作理念也逐步形成;[]党的十八届三中全会以来,国家日益注重发展社会组织和激发社会活力,如何进一步发挥党建制度优势以便更好引领社会力量发展成为近年来基层改革创新的重要着力点,在这一阶段各地都探索了许多内涵丰富的党建引领社会组织发展治理模式。

考虑到历史的连续性和治理领域的整体性,本章将以一种系统制度研究的视角,聚焦党建引领在社会治理领域发挥的总体性制度效应,并基于此考察党建引领对于社会组织发展的重要影响——这区别于传统的局限于社会组织内部党建工作而展开的研究。[]基于这一研究设计,本章首先将讨论党建引领对社会治理领域的整体性意义,其次在此基础上研判党建引领对社会组织发展的重要影响机制,最后本章将结合国内前沿地区的改革探索简要讨论未来党建引领社会组织发展的制度创新思路。

一 党建引领与社会治理创新

在当代中国社会治理研究领域,党建引领及其运行机制也许是实践与研究积累反差最大的研究议题。一方面,在过去多年的治理实践中,党建机制在许多重要领域都发挥了战略性功能,但另一方面,学界迄今为止对党建引领的讨论更多停留在现象描绘与经验概述的阶段,对党建引领所依赖的组织机制及其条件、约束缺乏深度研讨。其后果是,研究者无法从总体上形成党建引领社会治理的分析框架,也就难以对未来改革方向做出总体性研判。这种研究现状客观上需要我们超越对党建引领的各种形式描绘,向机制分析的纵深层次探求内中机理。

此外,现有研究对“党建引领”这一术语的运用也是抽象而含混的。论者很少区分党建是在哪些维度以哪些方式发挥作用,往往是笼统地谈论党建引领的治理功能,因此很难在学术积累的层次推动概念化和解释机制的纵深化发展。如有些研究在分析党建引领时实际上强调的是其在治理网络上的强有力整合性;[]另一些研究更强调党建引领的价值倡导与协调功能;[]还有研究关注的是党建的基层公共文化建设功能。[]这些研究无疑都发现了基层实践中党建的某些功能,但由于其缺乏对“党建引领”功能维度的细致勾勒,导致不同研究之间难以形成有效率的学术对话。不仅如此,多数研究并未在党建的组织工作特质与功能间建立起清晰的因果机制,因此亦难形成党建引领社会治理的整体知识脉络。质言之,这也是该研究领域多“洞见”而理论建构不足的重要缘由。

针对上述研究现状,本章试图以中观组织学研究视角对党建引领社会治理创新的运行机制进行整体性讨论,从而构建党建在社会治理领域发挥作用的基准理论框架,并在此基础上研判未来进一步推动党建引领社会组织发展的相应改革思路。需要说明的是,党建工作是一个包含宽广内涵的系统工作领域,[]其在不同治理层级和不同治理领域有不同的工作重心,本章的讨论主要限于基层社会治理领域。

学界普遍认为,当代中国基层社会治理模式转型是一个多线程的复杂进程,涉及三条基本主线:第一条主线是本土情境下多元治理结构的发展。这一改革主线强调治理转型的方向是改革传统的政府单边治理模式,形成国家、社会与市场多主体之间的良性合作关系以及保障治理主体之间的分工协同。[]围绕这一改革主题,国家提出“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”“激发社会组织活力”等宏观政策目标,并鼓励各级政府探索政社合作新模式。第二条主线涉及政府职能转变的过程与机制。理论界普遍认为治理转型也是政府角色与职能调整的过程。在操作层面,政府职能转变的改革进程强调在不同层级政府、不同职能部门之间厘清职能边界,塑造高水平协同治理的整体治理网络。[]第三条主线主要围绕践行基层民主治理模式展开。由于这种治理方式更切合现代多元、分化社会发展形态的内在要求,[]国家日益强调在基层民主和协商民主领域探索新型运作机制、推动制度创新。

这三条主线相互交织于一体,构成了中国基层社会治理模式转型的总体历史图景。在一个渐进式改革的总体框架下,不同主线都会遇到一些深层次的改革难题,由于制度的相互嵌入性,这些难题还会相互交织、互为强化,这对于基层社区治理领域的改革无疑会提出更高挑战。相比于西方国家上百年的治理实践而言,我国仅用较短的时间就取得了上述领域的显著成就,[]这其中的深层机理恰恰蕴含于党建治理机制的时代探索之中。

(一)多元治理中的活力与秩序双重把关:党建引领的核心要义

抽象来看,基层社会治理体系就是塑造社会生活秩序系统的一套结构性制度安排。其中,来自政府和社会的力量构成了这套秩序体系维系的重要依托。这两种力量的权力来源各不相同,政府权力来自科层体系的强制权威,而社会权力则来自社会契约与协商认同过程。在治理实践中,政府与社会力量互为补充、相互协同,共同塑造了社会生活中的日常秩序。以当前基层治理中的社区发展目标(社会团结机制、多层次公共服务体系、社会组织体制和多元治理结构)为例,这些目标的实现无不需要政府力量与社会力量的合作治理。就此而言,当代中国基层治理现代化的历史进程首先要探索新型的政府与社会合作治理模式,在此基础上不断建构多主体参与的多元治理结构。

从宏观政策导向来看,国家也一直试图构建富有中国特色的多元社会治理体系。党的十九大报告在新的历史方位上提出“打造共建共治共享的社会治理格局”,并指出未来社会治理创新与改革的方向是“社会化、法治化、智能化、专业化”。上述梳理表明,国家日益把政府、社会多元参与治理的社会治理格局提上议事日程。

然而,在治理实践层次,要推动多元参与尤其是实现政府治理与社会自我调节良性互动并非易事。立足于中观层次的分析,我们可以发现:政府行政治理所强调的纵向秩序整合机制与社会力量参与治理所借助的横向秩序协调机制各自暗含着一些相互矛盾的诉求,并在各自运作的领域中自发地排斥另一套机制的涉入。比如,纵向秩序整合机制本质上是建立在一元权力中心基础上的自上而下命令协调机制,它借助于等级化的科层管理架构和相对封闭的命令体系而运作,使社会生活按照某种预设的“秩序图景”而演化;而横向秩序协调机制则是产生于开放式社会的多中心之间。它的实现方式主要借助于跨利益群体、党派、阶层的平等协商,形成基于多方“同意”的秩序——可见这两者在基本组织方式上暗含着相互排斥的要素,因此任何一个社会试图将两者有机结合起来都会面临很大的挑战。[]

从这个角度来看,“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的多元治理改革目标实际上就是要从深层次上推动政府行政治理与社会自我调节系统之间的相互衔接与融合。而要在素有“强政府”传统的当代中国实现这一目标,就需要形成一些强有力的保障措施以克制政府行政体系的扩张冲动,并为社会自我调节系统留下足够的制度空间。现实中,这些保障措施常常难以实现,因此政府治理与社会自我调节系统的相互衔接也就常会遇到深层次瓶颈,以至出现“行政吸纳社会”的现象,[]比如,我们常常会发现社区自治平台在行政干预下处于“空转”状态,许多横向协商机制也处于可有可无状态。

立足于当代中国渐进式改革的时代情境,我们可以从基层改革中看到上述政社合作难题的深层肇因。由于基层政府处于运动式治理和“层层加码”治理体系的末端,[]常面临着目标考核的艰巨压力,[]因此面对林林总总的治理目标时总倾向于用最直接、见效最快的行政治理手段,这样就导致社会机制和多元协商的空间缺乏有效的保障。在这种现实改革情境下,何种力量与机制可以为政社良性互动提供重要支持?何种制度网络可以为多元协作治理提供重要的保障?

以历史的视角来看,许多重要的城市党建治理机制最初就是沿着上述治理瓶颈逐步发展起来的。不同于行政系统具备明确的治理目标,党群部门的发展目标相对模糊,旨在逐步加强党对基层社会的价值引领和组织领导,对公共服务型社会组织的发展有着极为特殊的认知结构和影响机制。[]基层党组织从巩固党的执政基础,强化党的群众工作的角度出发,常常愿意为自下而上的社会自我协调机制形成提供重要制度保障。

改革开放以来,随着社会结构深刻转型和单位党建逐渐式微,党建支持多元互动的制度化网络得到了快速发展。1996年,上海首倡“社区党建”并迅速成为各地普遍采用的制度模式。2004年上海试点“区域化大党建”并逐步扩展。同年,《中共中央办公厅转发〈中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见〉的通知》(中办发〔2004〕25号文)首次提出了区域化大党建的概念,要求各级党组织结合实际进行探索实践。党的十七届四中全会后,中组部对区域化党建的内涵进行了深化,明确提出区域化党建是“以街道党组织为核心、社区党组织为基础,驻区单位党组织和全体党员共同参与,优势互补、资源共享、共驻共建的党建工作新机制”。在此期间,各地掀起了从“社区党建”到“区域化大党建”的城市基层区域化党建浪潮,学界对区域化党建的研究也与日俱增,逐步认可区域化党建是对传统党建的突破和创新,具有地域性、网络性、开放性、整合性、多元性等特点。这种新型治理机制有助于从深层次上保障政府行政力量与社会力量之间的和谐互动,也为社会力量的生长提供了重要的制度化支持。

2017年,全国城市基层党建工作经验交流座谈会在上海召开,会议强调“强化街道党组织统筹协调功能,推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动,扩大商务楼宇、各类园区、商圈市场、互联网业等新兴领域党建覆盖,健全市、区、街道、社区党组织四级联动体系”,一套组织严密、架构清晰的政党组织网络日渐成型,党的组织网络成为基层治理领域联结体制内外和不同治理主体的新平台。党建引领政社合作正在逐步探索一套超越行政机制和社会机制的新型制度框架和更具弹性的整合机制。近年来,许多地区的改革实践进一步表明党建引领对于推进多元治理结构的有序运行具有极为重要的改革意义。可以说,以党建机制为保障和支撑体系,推动多元治理结构的有效发展已成为近年来各地基层治理创新的重要切入点。

(二)“整体治理结构”与跨体系协调:党建整合机制的制度性优势

20世纪70年代以来,世界各国都注意到克服行政部门“碎片化”运行惯性,提升行政部门之间协同治理水平,以构建扁平化、无缝衔接“整体治理”模式对于提升治理效能具有至关重要的作用。[]我国政府也高度重视在基层社区治理中提升跨部门的整体治理能力,这就涉及如何有效构建跨行政体系的部门协同机制这一深层问题。前沿研究发现,这个问题的有效应对涉及国家治理中一个两难挑战:一方面,“条”“块”关系并不像传统研究所定义的“专业管理”和“属地管理”那么简单,其客观上还承担着行政体系内分权与相互制衡的总体性治理目标,因此事实上必需保持一定张力;[]另一方面,在基层治理实践中,“条”“块”之间又必须保持高度协同以更好提供公共产品和服务。面对这种深层次的两难挑战,传统的部门整合、制度整合方案由于无法兼顾上述两方面诉求,因此常难以为继。

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章节目录

  • 一 党建引领与社会治理创新
    1. (一)多元治理中的活力与秩序双重把关:党建引领的核心要义
    2. (二)“整体治理结构”与跨体系协调:党建整合机制的制度性优势
    3. (三)公共性构建中的社会领域赋权机制:党建吸纳的深层机理
      1. 1.在街道层次推动社会组织有效参与多元共治
      2. 2.在居民区层次推动社会组织融入居民区自治体系
      3. 3.在街区层次实现社会组织与居民需求之间的有效对接
      4. 4.依托社会组织形成了党建引领自治共治的“嵌入式”新方法
  • 二 党建引领制度网络与社区社会组织发展
    1. (一)以构建公共空间吸纳社区社会组织参与治理
    2. (二)以搭建多元治理网络支持社区社会组织成长
    3. (三)以组织建设引导社区社会组织规范发展
  • 三 党建引领下的国家与社会关系新特征
    1. (一)组织边界日趋模糊
    2. (二)“双向赋能”的互动特征逐步显现
    3. (三)多元互动生态环境初现雏形
  • 四 当前党建引领制度体系面临的深层挑战
    1. (一)缺乏系统的支持保障体系
    2. (二)党建引领多主体参与治理面临内生活力不足的难题
    3. (三)党建引领机制的有效运行缺乏相应观念、文化体系的支撑

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