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第六章 “策略性应对”:理解社会组织自主性的新视角

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第六章 “策略性应对”:理解社会组织自主性的新视角

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第六章 “策略性应对”:理解社会组织自主性的新视角

当前中国社会组织发展的政策领域存在多种政策信号,从而导致不同政府部门多重治理逻辑并存的现象,继而引发社会组织采用各种组织策略来拓展自身资源并获得发展机遇。正是这种多层次互动结构催生了一个具有内在不稳定性的社会组织自主性生产空间。本章在已有研究基础上,勾勒了社会组织以“策略性应对”发展自身自主性的复杂机制,以当前快速发展的公共服务型社会组织为例,展现出其在既有制度环境下策略性行动的复杂机制,以及由此可能产生的社会后果。并在此基础上,进一步讨论了这种自主性生产机制对中国社会组织发展可能产生的深远影响。

一 问题意识

近年来,中国社会组织的发展日益受到学界关注。纵观已有研究,虽然不同论者的视角不同,但都共享同一理论假设,即社会组织得以发挥上述功能的基本前提是其具有一定水平的自主性。正因如此,分析当代中国社会组织的自主性特征及其约束条件,对于理解中国社会组织发展中的许多独特现象、中国社会力量生长的轨迹都极具理论和现实意义。

然而,要从总体上回答上述问题着实不易,其中蕴含的复杂性可以从三个维度来解读。首先,我们需要注意到当代中国社会组织所处的宏观政策环境具有较高的含混性特征,多重政策信号并存。本书第三章对此已有讨论,在此不再详述。由于不同政策信号着力点各不相同,彼此间甚至暗含一定的张力,但却共存于社会组织发展的宏观政策框架内。这使各级政府部门在与社会组织打交道时面临一定的不确定性,也为社会组织形成长期发展预期带来一定的困难。在此情境下,研究者要理解社会组织发展自主性所面临的机遇与约束就极为困难,这也使相关领域中以政策一致性为前提开展的研究解释力大为削弱。

其次,这种政策环境引发了实践中政府部门普遍的“灵活治理”。宏观政策信号的模糊性导致不同政府部门在与各类社会组织打交道时缺乏系统的政策指引,它们会根据自身的治理逻辑工具性地处理与社会组织间的关系。这种“技术主义”的治理方式意味着社会组织在实践中所遇到的制度环境是高度复杂和非系统性的。人们要深刻理解社会组织自主性所受到的复杂影响就必须发展出更具穿透力的理论视角。

最后,上述制度环境又进一步诱发了社会组织采用各种组织策略来发展自主性。近年来的一些研究已经注意到社会组织的策略性行为,[]论者基于此发展出了“非正式政治”[]“嵌入式行动主义”[]等注重行动策略的分析视角。但现有研究仍无法揭示社会组织行动策略的实质内涵,尤其是无法厘清不同策略的条件和约束。

正是在上述三个层次的互动结构中,当代中国社会组织形成了极为复杂的自主性特征。我们认为,以上梳理的启示主要有两点:第一,当前中国社会组织自主性的生产嵌入在一系列不同层次互动过程中,各种约束条件与策略行为相互交织、互为因果。研究者要理解这种自主性生产机制就需要超越“结构约束”或“策略行动”的单一视角,形成一种更具解释力的分析框架,较好地将来自制度环境的激励、约束以及社会组织的策略放在一个因果解释链条中予以分析。第二,制度环境塑造社会组织自主性的机制极为复杂。各种明文规定背后隐藏着具有不同治理逻辑的实践制度生产者,它们为社会组织提供了不尽相同的预期、约束与激励,导致后者为控制不确定性发展出种种组织战术。[]基于此,研究者欲理解当前中国社会组织的自主性生产机制,就必须理解政府部门的实际治理逻辑。

本文试图提出一个从总体上理解当代中国社会组织自主性生产机制的分析框架,并在两个方面有所突破:一方面,在中观层次进一步剖析“自主性”和“制度环境”这两个高度抽象的概念,使其具有实质性的分析效能。本文将揭示由中国政府体系不同构成部门“非协同”生产的制度环境具有的结构特征;同时,我们把自主性概念化为不同的维度,从而在更为具体的情况下讨论社会组织自主性的不同维度是如何受制度环境影响的。另一方面,展现出社会组织在既有制度环境制约下策略性行动的复杂机制,以及由此可能产生的社会后果。

本文以近年来快速发展的公共服务型社会组织为例来展开我们的分析。这并不意味着我们认为此类社会组织能直接代表中国社会组织的整体特征。事实上,当前中国的社会组织构成极为复杂,诸如行业协会、维权型团体、传统乡谊组织以及活跃在兴趣领域的公众结社组织都有各自特殊的行为逻辑,因而难以一概而论。我们选取公共服务型社会组织来展开讨论主要基于两点考虑:一是由于近年来各级政府都将此类社会组织作为扶持的重点,聚焦此类组织的分析可以折射出当前宏观政策背景下社会组织生长的结构性空间;二是这类组织频繁与各政府部门互动,因此,以其为切入点的分析可以更为清晰地凸显现有制度环境中蕴含的约束、激励机制以及社会组织策略行动的核心逻辑。就此而言,以公共服务型社会组织自主性生产机制为切入点,对我们理解当前中国社会组织的发展态势具有重要启发意义。

下文中,首先我们分析当前公共服务型社会组织所处制度环境的结构特征;其次,结合案例来呈现这些组织的策略性应对;最后,结合理论框架来讨论现有结构下中国社会组织自主性生产的深层特点。

二 非协同治理的制度环境:一个新理论视角

我们提出一个研究公共服务型社会组织实践制度环境的理论框架。分析包括三个部分:首先,就“自主性”进行操作化定义;其次,聚焦制度环境中不同制度逻辑形成的机理;最后,引出进一步的讨论。

(一)分析概念的操作化

“自主性”(autonomy)在语义学上有三种含义:独立性(independence)、自我管理(self-government)和自我决定(self-determinate)。国内学者在讨论社会组织的自主性时往往有独特的问题意识,指的是政治社会学意义上相对于“强国家”的社会自主行动空间。但在研究中,论者对社会组织自主性的操作化分析则显得较为随意,往往是在案例分析后笼统地概括某个组织的自主性程度。由于每个经验案例都有各自的关注点,因此研究者对自主性的操作化定位也有所不同,比如,有研究将这种自主性视为社会组织有选择地确定服务项目的过程;[]也有研究将自主性呈现的过程看作社会组织自主决策和自主决定内部事务的过程;[]还有研究从社团领袖的产生、日常活动的独立性及财政独立等角度来理解自主性,[]由于既有研究对自主性的构成疏于定义,因此相关案例之间也很难进行横向比较。

一些研究注意到社会组织的自主性更像是一种多层次的结构。如怀特[]指出,许多官方背景的社会组织通过牺牲结构自主性来获得实际自主性;张沁洁等[]发现政府与行业协会的关系强度虽会影响后者的人事、财务等自主性,但却并不影响其活动自主性。这些研究启发我们注意社会组织自主性的不同层次,并关注制度环境与不同层次自主性之间的因果机制。

本文认为,已有研究关于社会组织自主性的讨论实际上涉及两个不同层次。第一个层次是政治结构意义上的自主性问题,指涉的是一国的结构性制度安排所允许的社会组织自主性水平。第二个层次是行动策略与技术层次的自主性问题,涉及社会组织在日常运作中通过各种策略来创造的自主性。着眼于以上任一层次的分析难免都会陷入以偏概全的困境,因此,如何将两者有效结合起来展开分析就极为重要。在笔者看来,这两个层次的问题常常是相互交织并互相作用的:结构约束往往是社会组织策略行动的背景与动因;而策略行动又可能影响结构约束的实际演化。因此,可行的方案是找到这两个层次间的交汇与互动节点,并以此为观察的切入视角。这些节点构成了我们观察社会组织自主性的关键维度。

这些节点通常都处于控制体系的核心位置。本文梳理了当前涉及公共服务型社会组织的主要法规和政策文件,最终提出以下三个维度的自主性。每种维度的自主性形态背后都隐含着深远的社会与政治意义。

维度一:在多大程度上可以自主决定提供产品的范围(以下简称“活动领域”)?

改革以来,政府对提供不同社会产品的社会组织采取不同的控制手段,这种结构性安排影响了公共服务型社会组织在选择活动领域时的自主性生产。作为基层社会诉求的承载者,公共服务型社会组织又试图根据自己的意愿或所代表群体的预期来提供产品。就此而言,维度一呈现了制度约束下公共服务型社会组织自主性生产的重要脉络。我们认为,维度一所折射出的是公共服务型社会组织与社会的价值、需求之间的关联——这一维度上的自主性越强,这些组织基于社会诉求自主提供社会产品的能力就越强,因而具有较强的“社会本位”发展特征;反之,则表明这类组织更具政府需求导向的发展逻辑。

维度二:在多大程度上可以自主决定组织活动的地域范围(以下简称“活动地域”)?

以1998年的《社会团体登记管理条例》为标志,当代中国形成了具有较强国家法团主义特征的社团管理体系。[]在此体系中,国家对社会团体行使控制权,而活动地域上的管理则是制度控制的重要内容。[]维度二的社会意义在于:第一,它决定了公共服务型社会组织的规模和社会动员能力。如果此类组织由于受到制度环境约束仅能在有限的地域范围内活动,那么其通常只能保持较小的社会影响力,无法跨区域与其他社会力量互动,以形成更大规模的社会动员。这种状况显然无法推动中国社会中横向联结机制的发展,而这种横向联结机制恰恰是中国社会有机团结的重要支持条件。[]第二,它决定了公共服务型社会组织在公共空间中的竞争水平。如果这些组织在维度二上的自主性水平越低,那么跨区域活动现象发生的概率就越小,组织间的竞争水平也就越低。

维度三:在多大程度上可以自主决定组织内部运作过程(以下简称“运作过程”)?

政府部门和党群组织都试图引导公共服务型社会组织发展,这种引导通常表现为对后者内部运作过程施加影响。因此维度三呈现了多重力量交织下公共服务型社会组织的内部治理结构和治理过程。如果这两者都容易受到外部干预,该维度的自主性水平就较低。维度三实际上揭示了这类社会组织保持其社会性目标、方法和运作过程一致性的能力,这种能力对于此类组织保持社会属性具有重要意义。

上述三个维度,不仅勾勒了公共服务型社会组织自主性的基本轮廓,而且还能折射出此类组织的深层组织属性。这些组织既可能在三个维度上都具有自主性,也可能仅在某个维度上具备自主性。借助上述视角,我们可以识别出更为复杂的公共服务型社会组织自主性结构,而不会用“强自主性”或“弱自主性”这样的概述来进行标签式解读。

(二)构建理论解释框架

尽管已有“制度主义”文献对制度的定义与作用机理存在许多分歧,但人们都同意制度有多种表现形式,其可以是规则、程序、指令,也可以是风俗习惯,还可以是“重复互动中的规律”。[]本文所指涉的制度环境,不仅包括专门的法规和相应的文件,而且还包括政府部门实际上采用的各种习惯性做法。当这些做法在一定范围内被公共服务型社会组织接受并“默会”时,它们就成为后者制度环境中的重要构成,指引这些组织采取相应的策略。由于在社会组织发展领域中,许多正式制度模糊不清,因此理解不同政府部门的实际偏好就具有重要意义。

当我们确定上述研究重心后,首先遇到的难题在于:如何选择进入分析框架的制度生产主体。中国的国家治理体系极为复杂,随着近年来中央政府宏观制度导向趋向于鼓励发展社会组织,这一复杂治理体系中的多数部门都可能与公共服务型社会组织打交道。因此采用列举的方法加以讨论既不可能也显得赘述。本文通过分类法,将诸多政府部门类型化为治理逻辑相似的制度生产主体。根据我们的观察,决定不同部门治理逻辑的两个核心变量是其对公共服务型社会组织的认知取向以及部门的组织监管能力。

认知取向。不同制度生产者对公共服务型社会组织的认知取向决定了它们会在何种意义上理解后者的功能,并借此生产制度安排。当然,这种认知并不是在一个真空的组织环境中演化出来的,而是与不同政府部门的治理任务及其所处的科层环境密切相关,例如,作为专业治理部门的绿化市容环卫局往往把公共服务型社会组织定位为“服务外包承接者”,而党委组织部门则倾向于将其定位为“党的群众工作载体”。不同的认知取向导致不同政府部门在与这些组织打交道时从宏观政策中选择不同的信号作为治理的依据。

组织监管能力。不同类型政府部门的组织能力有显著差异,比如,党委组织部门并不具有很强的专业治理能力,但却可以通过党员组织网络较为有效地动员基层社会;而司法、交通、卫生等部门虽然具有较强的专业技术治理能力,但其所能动用的组织网络则相对有限,在缺乏基层政府配合时,前者甚至无法“落地”。这种组织能力上的差异最终会影响不同政府部门对公共服务型社会组织的监管能力。

根据以上维度,我们可以忽略不同部门间的差异,在地方行政治理的结构中识别出三类制度生产主体,即“条”“块”和党群部门。

1.“条”的制度逻辑

所谓“条”,指的是从中央到地方各级政府中业务内容性质相同的职能部门,[]包括公安、劳动、绿化、民政等部门。[]“条”上部门往往都有相对具体的业务领域,其强调的是标准化和技术化的行政职能履行。

在“条”的认知结构里,公共服务型社会组织主要被定义为服务承接者。随着中央政府对“简政放权”的强调,“条”往往认为公共服务型社会组织贴近社会需求且组织形式灵活,因此可以更好地协助政府提供公共服务。当“条”主要从公共服务角度而非政治的角度来考量此类社会组织时,它倾向于以较为宽松的态度来对待这些组织。除民政部门外,多数“条”都没有培育社会组织的职能。因此,在它们的认知结构中,只要社会组织的能力足够强,其主管单位、注册地等问题都不重要。

“条”主要通过“项目制”购买服务的方式与公共服务型社会组织合作。虽然“块”也向这些组织发包项目,但相比而言,前者在项目的技术指标体系设置、规范化评估等方面比后者更专业。“条”在发包项目时,普遍会引入招投标等竞争机制,这导致与“条”合作的社会组织要跨越一定的专业竞争“门槛”。另外,“条”的组织监管能力相对有限。一些“条”上机构在区以下甚至没有直属的下级机构。这决定了它们实际上很难对公共服务型社会组织承接服务的运作过程进行有效监管,因而普遍允许这些组织在服务时充分发挥自主性。

“条”在面对公共服务型社会组织时的制度逻辑如下。

(1)仅支持这类社会组织在有限领域活动。由于每个“条”都有相对清晰的业务领域,因此,“条”仅支持社会组织在与自身业务相关的领域开展活动。这意味着,与“条”关联的这些社会组织在自主设计活动领域方面具有较低自主性。以民政部门为例,其所推动的公益招标项目必须围绕安老、扶幼、济贫和助残领域,对于那些虽关乎民生但不在上述范畴内的项目,民政部门通常不予支持。

(2)对这些组织自主选择活动地域持宽容立场。“条”关注的是引入社会组织后的管理和服务效能,因此,它们在用自己的业务经费或合法性收入来支持社会组织活动时,通常并不关注这些社会组织是否跨注册区域活动。比如,上海市司法局早在2007年就开始资助注册于XH区的H组织在全市多个区开展活动;绿化与市容环卫局也长期资助注册于CN的Y机构在多个区县跨区开展“垃圾不落地”公益宣传活动。

(3)鼓励这些社会组织在运作过程中自主决策。由于组织动员能力有限,“条”实际上很难实时监督公共服务型社会组织。它们与社会组织就服务外包的内容、要求形成合约后,其工作重心就变为督促后者按合约提供产品,这意味着与其合作的公共服务型社会组织在运作过程中有较大的自主决策空间。

2.“块”的制度逻辑

所谓“块”,指的是由不同职能部门组合而成的各个层级的地方政府,通常包括省、市、县、乡(镇),城市的街道办事处作为区政府的派出机构通常也被视为城市基层管理的“块”上机构。

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章节目录

  • 一 问题意识
  • 二 非协同治理的制度环境:一个新理论视角
    1. (一)分析概念的操作化
    2. (二)构建理论解释框架
      1. 1.“条”的制度逻辑
      2. 2.“块”的制度逻辑
      3. 3.党群部门的制度逻辑
    3. (三)进一步的讨论
  • 三 非协同治理下社会组织的行动策略
    1. (一)案例背景
    2. (二)初期的生存策略
    3. (三)进一步的发展策略
      1. 1.“找项目”
      2. 2.多行政区域注册战术
      3. 3.发展复合型组织结构
      4. 4.提高跨界资源汲取能力
    4. (四)策略行动的社会意义
  • 四 结语
    1. (一)理论框架的解释力度与局限
    2. (二)拓展的讨论:社会组织自主性生产的结构特征

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