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第七章 迈向系统治理:政策选择与理论思考

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第七章 迈向系统治理:政策选择与理论思考

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第七章 迈向系统治理:政策选择与理论思考

本书与社会组织研究领域许多已有研究工作的重要区别在于,本书更侧重于对当前各类社会组织所处制度环境的实践特征进行中观层次的分析,尤其是着力洞察不同维度治理转型制度要素对社会组织发展产生的复杂影响。这种研究视角使我们得以在一个结构性的框架下更为清晰地观察不同维度制度要素“松散整合”时,制度体系对社会组织产生的现实激励与约束。这种分析框架可以帮助我们更为深入地理解当前社会组织发展中各种独特现象背后的制度性根源,而不会简单地停留在制度文本层次上的形式讨论中。由此,我们在讨论社会组织健康发展这一话题时,也更容易寻求有实质性意义的政策切入点。

基于本书前文的分析,笔者认为当前中国社会组织的发展正处于一个历史性的十字路口,之所以这么说,有两方面基本的考虑。一方面,当前中国社会组织正处于改革以来发展最快的历史时期,各级党政部门对于培育社会组织表现出越来越高的积极性,并开始投入越来越多的资金和资源以扶持和培育社会组织发展。笔者可以大胆地预测,照此趋势,用不了多久中国的社会组织在规模和数量上都将达到一个较高的水平。另一方面,如本书前文所述,透过社会组织规模上的快速扩张,我们可以发现其发展中仍存在一些深层次问题,这些问题背后都有深远的制度性原因,因此如果既有的社会组织制度环境仍保持现状而未得到根本上的优化,这些问题在未来几年将会变得越来越突出,其后果是中国国家治理体系的现代转型将会遇到深层次挑战。因此,当我们站在当代中国社会组织发展的历史性十字路口,理论界和公共政策部门有必要形成一种制度创新的系统思路,从根本上塑造一种有利于社会组织良性、健康、可持续发展的新型制度环境。本书将在下文的讨论中简要讨论制度创新的一些基本切入点。

一 设置清晰的改革路线图

前文的分析表明,当前多重治理转型的历史进程对社会组织产生了重要影响,但不同线程改革之间“松散整合”的特征导致社会组织制度环境中存在许多模糊甚至暗含张力的制度特征,由此导致了各级政府和职能部门在推动社会组织发展时采取了一些缺乏长远规划和系统整合的行为。因此,笔者认为,未来中国社会组织的快速、健康发展有一个基本的前提,这就是:国家能在宏观政策层面加快形成关于中国社会组织发展的战略设计和清晰的改革路线图,在中观维度则加强不同维度治理转型之间的协同性与系统匹配性。这一清晰的改革路线图对于社会组织的发展之所以具有重要的作用,原因就在于:其不仅可以促进各级政府在转变政府职能、推进治理转型时形成基于长远规划的社会组织扶持制度;而且可以促进政府与社会组织之间彼此形成长期、稳定的制度预期。只有在这种条件下,社会组织所蕴含的不同于公共部门的独特组织优势才能在治理转型的历史脉络中充分发挥作用。

本书的读者也许会对以上观点心存疑虑,尤其是对于熟知中国改革初期经济领域诸制度变迁轨迹的读者而言,这种疑虑尤盛。因为在诸如乡镇企业改革、国企转制、地方市场培育等领域,最初国家层面政策设置也存在一个较长的模糊期,但这并没有成为地方政府改革的阻力,相反这还为地方政府充分发挥治理灵活性、创新地方性制度安排提供了重要的制度空间。从这个角度来说,宏观政策的适度模糊性有时不但不是一种缺陷,反而有其特定意义。以这些领域的历史实践来对比,今天中国在宏观层次快速形成社会组织发展的路线图是否一定有其必要性?

本研究认为,改革初期以“放权让利”为特征的经济领域改革与本书所讨论的社会组织发展领域情况有根本的不同。一个最为本质性的差异在于地方政府和基层政府是否具有推动改革的强激励。历史地看,在改革初期的经济领域,地方政府和基层政府所面对的宏观制度环境与社会组织发展领域的情况相似(也许不确定性还要大),但地方政府在发展经济、兴办乡镇企业等问题上却有着较强的制度创新激励——这些激励既来自财政分权背景下的财政激励,也来自隐含于政治锦标赛之后的晋升博弈——基于这些系统设置的强激励,地方政府有较强的动机在宏观政策不清晰的背景下,以各种灵活策略来系统推动地方性制度创新,进而一方面为地区经济发展塑造较好的发展环境,另一方面也为日后宏观政策的明晰提供了实践模板。与此不同的是,在当前的社会组织发展领域,基层政府却尚不具备相似的强激励结构,这一方面与发展社会组织所带来的社会正效应(如解决就业、提高人们的社区认同感等)释放较为缓慢有关,另一方面也与当前的社会治理政绩考核体系设置有关。在此情境下,基层政府面对多重制度转型所带来的政策模糊性,就会缺乏制度创新的动力而更多地考虑如何预防不确定性等问题,也更容易采取短期技术主义的发展逻辑来对待社会组织发展议题。由此可见,在这种情况下,国家尽快设置社会组织发展的清晰路线图就显得极为重要了。

本书认为,在未来的社区社会组织发展制度设计中,宏观路线图必须有效解决以下几个基本问题。

(1)确定具有稳定共识基础的国家与社会关系形态。在现代社会,发育社会组织,实质上就是重新界定国家和社会的关系。传统的即自由主义的“国家与社会”理论把国家和社会直接对立起来,把政府职能的转变简单地理解为政府对社会不管不问,社会完全成为自我组织、自我管理、自我协调,同时还能对国家权力进行有效监督和制约的自足实体;面对中国的“强国家弱社会”现状,自由主义的“国家与社会”理论认为只要政府退出社会领域,即只要政府“小”了,“大”社会就会水到渠成,就会自然而然地成长起来。但现实的情形并非如此。波兰尼指出,当一种新的社会力量对另外一种社会生活方式进行殖民时,必然破坏后者的政治和社会生活方式,将之连根拔起,造成后者的“文化贬值”和不适应性。中华人民共和国成立以后,我国基层社会传统的自我组织、自我协调和自我管理的能力在全能主义国家制度下也发生了波兰尼所谓的被连根拔起的变化,式微是其不可规避的命运。在这个传统下,政府的突然变“小”并不必然意味着社会的自然而然地“长大”,相反恰恰可能出现社会失范甚至解体的情形,造成一盘散沙的后果。由此可见,“大社会”,从根本上看是一个“能力”概念,指的是一个社会的人们具有自立(经济独立)、自理(相互协调和帮助)和自治(自我管理和参与政治)的立体式的能力结构。从这个角度看,政府职能转变,一方面是指政府从对社会的大包大揽转变为通过制度和公共财政以及思想观念等措施培育公众的自我组织、自我协调、自我管理的能力,使公众从对国家的完全依赖中走出来,形成自主的公共参与能力。另一方面则要逐步放开政策,为社会成员对自身日常生活进行自我组织、自我管理和自我协调创造必要的空间,同时亦要加强制度完善,及时纠正社会发育过程中出现的偏差并控制不确定性风险。总的来说,在宏观政策层次塑造社会组织发展的路线图,首要的任务就是形成国家与社会良性相依(而非对抗)、共同发展(而非此强彼弱)的新型关系形态。

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章节目录

  • 一 设置清晰的改革路线图
  • 二 形成党建引领下的高水平社会组织发展格局
  • 三 营造社会利益表达的多主体组织网络
  • 四 形成多样的社会组织培育路径
  • 五 形成自我支持的社会组织发展生态体系
  • 六 推动公共性发展

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