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理想与现实之间:国民政府主计处人事管理制度及其实践(1931~1949)

作者

冯国林 男,1989年出生,江苏南通人,华中师范大学历史文化学院博士研究生,研究方向为中国史。
Feng Guolin

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理想与现实之间:国民政府主计处人事管理制度及其实践(1931~1949)

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理想与现实之间:国民政府主计处人事管理制度及其实践(1931~1949)

引言

1931年国民政府设立主计处。设立主计处的根本目的在于加强对国民政府的财政监督。其中,良好的人事制度是推行国民政府主计制度的重要保障。主计处对此极为重视,制定了一系列人事条例,如人员的任免、升迁调补、奖惩、福利待遇等。如果人事制度运用良好,则会使主计人员上下一心,提高他们的工作积极性;反之,主计人员不恪尽职守,则不能推进主计处工作。学界在研究超然主计制度时,指出因国民政府之腐败,这一先进的制度最终流于形式。关于主计处的人事制度,前人的研究较为薄弱,只有较少研究涉及此专题。鉴于此,本文拟探讨国民政府主计处各阶层人员的组成与主计人员的素质,以及主计人员的任免、迁调、福利待遇等制度实际运行的状况,检讨主计人事制度所面临的诸多困难,并对其加以客观评价。

一 主计处的建立与主计人员之任用

1931年4月1日,主计处正式设立。它是南京国民政府时期进行计政工作的重要机关,过去财政部会计司的各项工作转由主计处办理。主计处设立后,财政部的一些权力划分至主计处,但具体财政事务,两者仍需要协商。

主计处依据超然主计制度设立,超然主计制度被寄予整顿财政、澄清吏治的重任。从根本上而言,主计处之设立,在于加强财政监督。南京国民政府建立后,开始积极整顿财政,“本庶政公诸舆论之旨,常努力以求财政之统一公开,欲达统一之目的,乃将以前纷歧之财政制度加以整理,以觅统一之途径。欲达公开之目的,遂确立预算制度”。当时的一些经济学者也纷纷建言献策,提出要建立“主计制度”,以加强财政监督。这批学者认为原先各机关长官一人包办财务,弊端极大,建议在财务管理方面应采用一种互相牵制的组织,主计机关是这一组织中的重要一环。主计制度具有超然性、联综性、连环性三大特质。主计制度的超然性,体现为主计机关组织超然、主计人员地位超然、主计人员职务超然。

1936年10月30日,国民政府颁布《主计人员任用条例》。该条例对主计官、会计长或统计长、会计员或统计员的任职资格都有规定。与普通主计人员的要求相比,主计官的任职资格较严。与主计官的任职资格相比,一般会计员或统计员的学历或资历要求则较为宽松。1938年1月17日,国民政府公布《主计人员任用条例施行细则》,较之1936年颁布的《主计人员任用条例》规定更为详细。此后,国民政府对《主计人员任用条例》迭有修正,对主计人员的任职资格也适度放宽。

主计处的主计人员,有通过专业考试的合格者和具有学历教育的学生。学生来自大学、专科学校等,考试合格者是参加国民政府组织的会计、统计、审计、财务等专业技术考试通过的人员。

一般来说,中央机关主计人员素质较佳,而地方主计机关的主计人员素质则有好有坏。不过中央机关的主计人员也并非个个都是合格人选。时人甚至主张慎用主计人才,认为中央机关的计政人才之素质也亟须改进:“中央各机关现行会计制度,因属普通行政收支会计,故各机关所录用会计人员,其为普通簿记员者,实居多数,智力学力,谅难有上乘之选,平日能清理奉行公事,已属难能,欲其遇事果敢敏捷,策划周详,似非其才智所能胜任。”有鉴于此,时人建议国民政府应严格甄别现有会计人员,予以训练,以提高计政人才之素质。

1936年10月30日,《主计人员任用条例》经国民政府公布实施。为适应实际需要,主计处对《主计人员任用条例》迭有修正。第一次修正在1937年3月9日,此后鉴于该条例对主计人员资格限制过严,计政人员不敷使用,加之社会上啧有烦言,1939年5月3日,对该条例进行第二次修正。在时人看来,《主计人员任用条例》对主计人员任职资格限制严格,在计政上可以发挥三种作用:一是发挥主计制度之效用,二是充实超然主计之意义,三是便利主计制度之推行。事实上,《主计人员任用条例》存在的问题也不少,时人认为任用条例过于严苛,“排斥了无数会计统计人材,弊过其利,不独各个学者专家有‘侯门似海’之感,并且政府也说不上‘人才经济’”。此外,《主计人员任用条例》还存在包容庸劣、有失公平、对佐理主计人员要求过严等缺憾。不过,在实际运行中,各地并未严格遵守《主计人员任用条例》,在第一次全国主计会议上,江西省政府统计长指出,各地有未依此条例办理者,“嗣后凡与主计人员任用条例不合者,不得加以正式任用”。

随着各主计机关先后设立,主计事务剧增,主计机构规模也随之扩大,“需用各级主计人员为数颇多,遴选不易”,修正现行《主计人员任用条例》一案也被提上议事日程。为适应实际需要,主计处再次呈请修订《主计人员任用条例》,并另订《县主计人员任用条例》,1942年2月函告铨叙部,经过磋商,于1943年11月交由立法院审议。立法院认为《县主计人员任用条例》无须另定,可在《主计人员任用条例》中予以补充规定,修订后的《主计人员任用条例》遂于1943年11月25日经立法院通过。

主计部设立后,为简化手续,提高工作效率,重新厘订地方主计人员管理制度,省市主计机构的建立及其主计人员的任用手续有所简化。主计部规定,自1948年12月1日起各省市政府主计机构委任职以下主计人员之任免迁调权授予各省市主计机构。孙科曾坦言改革的动机在于放权:“至地方行政方面,亦有许多不合理现象,过去政府着力于一种制度的建立,如主计,审计制度及公文处理的程序等等末流之弊,往往使行政上办事手续繁重,呆滞,延宕,效率为之大减,必须予以改善,过去一般地方政府负责人,均感中央过于集权,事事须决于中央,有时请示而久不得复,因之旷时废事,此种中央集权制,在平时或许可以维持,但在非常的局面下,地方上许多问题必须当时就地解决,始能曲当事势,不误时机。”中央和地方关系的调整,一定程度上有利于扩大地方的自主权,不过这样的改革来得太迟,其成效如何也很难推知。

二 人才的缺乏与主计处的应对

推行主计制度,需要一支训练有素的主计人员队伍。据表1可知,以会计一项为例,按照主计处会计局1942年的估计,全国各机关所需会计人员总数约为96500人,其中主办人员为11000人,高级佐理人员为13500人,普通佐理人员为72000人。

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论文目录

  • 引言
  • 一 主计处的建立与主计人员之任用
  • 二 人才的缺乏与主计处的应对
  • 三 制度与实践之间:主计人事中的乱象与困境
    1. 1.主计人员交代不清
    2. 2.主计人员任用的弊端
  • 四 结语

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