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【社会万象】 中国房地产市场发育的制度背景

发布于 2019-12-23

一旦把房地产市场界定为“高度嵌入的市场”,考察重点必然要转移到与房地产有关的制度上来,以揭示隐藏在房地产背后的力量(Edwards,2000)。因为那些市场背后的争夺和制度,构成了市场,因此是分析的核心(Jager,2003)。

我们的问题也由此而来:隐藏在房地产背后的制度和国家力量,是如何影响到中国房地产市场的具体运作机制的?对此,我们的研究是分步骤和有选择地进行的。首先,我们罗列和整理房地产制度的演进脉络,然后再对现有房地产制度的某些特征加以剖析,最后试图通过后面对于房地产市场中的具体行动模式的考察,来诊断这些制度特征同房地产市场的运行机制之间的内在联系。


01
房地产制度的演进脉络


从制度安排的角度看,房地产市场的出现,根本上源于土地所有权和使用权的相互分离。

新中国成立后,中国的土地配置机制曾经历由市场机制到政府机制的彻底转变。这一转变包含两层含义:一是城市土地被收归国有,其配置权和管理权被严格控制在政府手中。二是作为政府的土地政策之一,土地的使用发生了从有偿到无偿的转变。后者的主要标志是1954年发布的两个重要文件,即1954年2月24日《中央人民政府关于国营企业、机关、部队、学校等占有市郊土地使用费或租金问题的批复》和同年3月8日《内务部答复关于国营企业、公私合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地交纳契税或税金的几个问题》。这两个文件规定:“国营企业经人民政府批准占用土地,不论是拨给公产或出租购买,均应作为企业的资产,不必再向政府交纳使用费;机关、部队、学校经政府批准占用的土地,亦不交纳租金和使用费。”除私营企业外,“国营企业、国家机关、学校团体及公私合营企业使用国有土地时应一律由当地政府无偿拨给使用,均不再交纳租金。”虽然按照规定,私营企业占用土地需交纳租金和使用费,但由于私营企业在国有化的进程逐渐失去了存在的合法性,因此,土地配置的市场机制事实上很快就被废止了。

根据文件,实行上述土地政策的一个现实依据在于,在统收统支、统一核算的国家财政制度下,“收取土地使用费或租金并非真正增加国家收入,而是不必要地提高企业的生产成本和扩大了国家预算,并将增加不少事务手续。”另外,根据当时对计划经济的理解,人们认为政府通过严格掌握土地使用原则完全能够确保土地的合理使用:“保证土地合理使用的关键在于政府批准土地使用时严格掌握土地使用原则,按照企业单位、机关、部队、学校的实际情况确定其土地使用的面积,不必采用征收土地使用费或租金的办法。”

当然,这种土地使用的“三无”模式(即无偿、无流动、无期限)实行的结果,并不令人满意。在完全的政府管理体制下,用地规模的“软预算约束”(soft-budget constraint)十分明显。由于管理者与使用者存在客观上的信息不对称,土地管理者往往无法确定土地申请者的最佳用地规模,只能根据投资项目与其占用土地面积的某种技术比例来加以裁定。对于土地使用者而言,由于土地一经获批即可无偿和无期限地占有与使用,因此缺乏节约用地的内在激励。以上两种因素共同作用,造成了土地“多占少用,早占迟用,占而不用”的闲置和浪费现象(钱文荣,2001)。

实行改革开放以后,土地的市场配置机制逐渐得到恢复。早在改革开放初期的1979年,中国政府就已经在利用价格机制来处理与外资企业之间的关系。该年7月1日全国人大通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》规定,中国合营者的投资可包括为合营企业提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分,合营企业应向中国政府缴纳使用费。事实上,由于中国改革是从体制外围开始,即推行以引进外资和允许乡镇企业的发展为标志的增量改革,其首先面临的问题就是非国有成分的进入与扩张,由此催生了体制外的用地需求。加之在全民所有制企业中进行以承包制为主要内容的早期改革,在实践中不断出现对地产进行交换、作价等问题,这些体制外和体制内的改革,都要求把房地产纳入商品经济运行的轨道上来。另外,随着市场机制在生产领域的配置作用日益增强,国家对土地的所有权也理所当然地要求在经济上有所体现。1984年辽宁省抚顺市开始了全面征收城市土地使用费的试点。在以后几年中,各地陆续开征了城市土地使用费。1988年9月27日,国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,规定自1988年11月1日起在全国范围内开征城镇土地使用税。这标志着土地无偿使用时代的彻底结束。

也是在 1988年,中国重修了《宪法》,并颁布新的《土地管理法》。所有这些,都表明中国的土地制度改革步入了一个新阶段。根据法律文件规定,在保留必要的划拨取得方式的情况下,推行有偿出让土地使用权制度,并使土地使用权成为一种可转让、可继承、可抵押、可出租的一种财产权利,继而创立了可流动转让的房地产,为房地产市场的形成创造了初始条件。1990年6月,国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,使城镇国有土地的出让和转让有了明确的法律保障。为适应房地产市场的发展需要,全国人大常委会1994年颁布了《城市房地产管理法》(1995年起实施)。为实施该法,建设部陆续颁布了《城市商品房预售管理办法》、《城市房地产开发管理暂行办法》、《城市房屋租赁管理办法》、《城市房地产转让管理规定》、《城市房地产中介服务管理规定》、《城市房屋权属登记管理办法》等。1998年7月,国务院出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,决定自当年起停止住房实物分配,建立住房分配货币化、住房供给商品化与社会化的住房新体制。这个纲领性文件,标志着城市住房以国家和单位福利分配为主的供应模式的彻底结束和以市场供应为主导的时代的到来。中国房地产市场的真正发展也是从1998年开始的。住房改革释放和创造了井喷式的市场需求,从1998年到2005年,不仅房地产投资额年平均增长率达到20%以上,房地产销售额也以每年27%以上的速度增长,房地产业由一个弱小的产业发展为带动国内经济发展的第一支柱产业和动力(易宪容,2005)。2002年,经营性土地出让只能采取招标、拍卖、挂牌的方式。其中,拍卖挂牌是价高者得之,招标是合意者得之。这标志着商业性土地出让的暗箱操作时代彻底结束,土地的市场化格局初现轮廓。


02
中国房地产市场的制度环境特征


在这一部分,我们将主要围绕制度内容和执行机制来考察房地产市场的制度环境。当然,我们对制度环境的考察,不是面面俱到的,而是主要列举和分析我们认为可能强有力地塑造了房地产市场运作机制的那部分制度环境。这里所谓制度内容,也即我们所谓的“元规则”。在这方面,我们强调现有的制度安排实际上造成了房地产市场中“国家独大”的游戏格局。由于在这一场域当中,缺乏与国家相抗衡的民间社会力量,令国家在权利的取予之间收放自如,也迫使市场行动者通过“顺从”国家代理机构的旨意来获取市场利益。而在执行机制方面,我们认为应该将抽象的国家给予“解散”,将位于不同位置上的国家行动者区分开来,即把发出行政和法律指令的中央政府、主管房地产的各个部委,同位居国家体系较低层次,需要执行上级法规、政策和调控措施的地方政府区分开来。

(1)“国家独大”的游戏格局。艾文斯在论及国家与经济部门之间的关系时,曾经区分了国家的四种角色:看管者(custodian)、生产者(demiurge)、助产婆(midwifery)和服务者(husbandry)。后三种角色都和自由主义一贯秉承的“最小政府”原则相背离,敞开了市场与国家关系的多种可能性。艾文斯还断言,当国家站在“看管者”的立场上来对待一个新兴部门时,对于维持秩序的过分热衷,可能会葬送转型的美好前景(Evans,1995:78)。他的这一论断,肯定了国家对于新兴经济部门的推动作用,但也让人有理由对国家在促进发展与维护秩序之间保持平衡的能力产生怀疑。艾文斯的结论是,如果国家能够保持一种嵌入的自主性(embedded autonomy),就可以获得这种高超的平衡能力。就这一标准来衡量,中国房地产市场中的国家显然是嵌入性有余,而自主性不足了。

无须论证,中国目前所采取的部分和渐进式改革策略,无形中把国家置于市场转型的主体(transformative agent)位置上。单就房地产这一专门市场的发育而言,国家的各种改革举措可谓房地产市场化的第一推动力。国家创造了房地产市场得以运行的种种初始条件,如果没有国家的培植、操作和推动,房地产市场不可能启动更不可能形成。然而,如果说国家从一开始就充当房地产市场的规制者(regulator),试图有计划、有步骤地创建一个健康和充满活力的房地产市场,似乎又有悖于事实。因为我们注意到,在既有的政治体制下,国家既缺少足够的压力,同时又拥有充分的激励,在完成启动房地产市场的使命之后,拒绝从这一市场的微观领域退出,继续保持强势行动者的地位。

汉密尔顿曾经指出,向市场经济的转变包含了(空间的)商品化过程,这一转变采取几种不同的方式,彻底转变了决策者对空间的价值、功能和影响的认识。对一个地区而言,其既有的设施、固定资产、要素存量(如自然和人力资本方面的资源、位置)所具有的交换价值,逐渐取代了它们从前的社会主义用途或者使用价值(Hamilton,1999)。汉密尔顿的论述隐含了市场转型国家城市空间商品化过程的双面性。一是从客观层面上看,空间的商品化是经济转型的必然趋势。二是从主观层面上看,决策者对这一趋势的觉察和认知,也影响到这一商品化进程。这种思路在某种程度上也适用于分析中国房地产市场发育的过程。客观地说,在中国,城市空间(包括土地和建筑)的商品化,是市场经济向纵深发展的必然要求。作为一个系统工程,经济转型的方案一经启动,就内在地要求从产品商品化向要素商品化的方向推进。国家各种旨在推动房地产商品化的举措,根本而言都是对城市空间商品化的客观需要的回应。但从主观层面来看,商品化的步骤、方法和结果,又取决于中央决策者的动机和行为。一方面,在“摸着石头过河”的改革思想指导下,中央决策者对于经济转型的目标和市场化的范围与程度的认识有一个渐进的过程。因此关于房地产市场建立的一些法规、政策在什么时间颁布、它们具有怎样的合理性和将取得怎样的后果,中央决策者未必事先都有着缜密的规划、洞察和预见。另一方面,渐进式改革导致的双轨并存的局面,从一开始就隐含着诸多深刻的矛盾、意想不到的后果和难以解决的问题。事实上,国家行动毋宁被理解为,面对错综复杂的政治、经济和社会形势,在“紧迫感”的推动之下,依靠某种“实践感”而从事的“即兴创作”(improvisation)。它在照顾到市场经济建设全局的同时,集中精力和调动资源来应对当前迫切需要走出的困境,有时甚至被迫作出“拆东墙补西墙”、“头痛医头脚痛医脚”的选择。很多学者都已经指出,中国股票市场的开创,原本是为了解决众多国有企业的融资需求,这一初始动机,相对于“建立一个持续、稳定和健康的资本市场”的目标,其间的差距是不言而喻的。以这种实用主义的改革逻辑来推测,土地商品化对于财政分灶以后渴望充实财政和拥有稳定岁入来源的中央政府而言,其诱惑力可想而知。

我们目前还缺乏准确的数据以表明来自房地产开发的税收占各级政府收入的比例。但根据目前的土地出让规模以及土地出让金占地方政府财政收入的比例,再加上房地产生产及其带动的其他相关行业的税收收益,可以想见,其占整个国家以及各级地方政府的财政收入的比例恐怕是相当高的。房地产这样一个产业部门,几乎不需要各级政府行动者的任何先期投入,在“国家能力”下降(王绍光、胡鞍钢,1994)的特定历史时期,及时充当了提高国家机器效能的燃料。因此,今天的房地产业,不仅在经济的意义上,由于对GDP和其他行业的巨大带动作用而具备“要挟”整个国民经济的能力,而且在政治的意义上,因支撑着各级政府的财政基础而具备“要挟”政权的能力。我们认为,正是由于被土地财政和地产经济的“短期利益”所攫取,身为利益攸关者的国家所制定出来的房地产规则,是不连贯、不系统、缺乏长远布局和自我约束的,因此很不完善,其结果是国家最终对这一产业所掀起的巨大利益洪流的走向失去控制。即便是中央政府具有清晰的思路想要进行某种调整,也会受到各级地方政府的系统扭曲和抵制,其效果往往是“雷声大雨点小”。

有学者提出,中国房地产市场的一个特色,就在于房地产立法主要是从管理角度立法,而不是从房地产权利的确认和保护的角度进行立法,所以房地产立法中存在着过多行政干预、过多国家利益保护和轻视民事权益的倾向。实际上,所有这些立法的思路或出发点都是:土地使用权是国家出让的结果,仍然是国家所有权的一部分,国家无论基于所有者还是管理者,均有权力管理土地使用权和土地上的建筑物。这样,两种权力混在一起自然使国家管理权力过分膨胀,使房地产产权人的权利萎缩(高富平,2000)。因此从“元规则”的意义上说,房地产市场可以解读为“国家巨人”同“市场侏儒”之间的较量,虽然从市场运作的实际情形看,由于制度执行机制不尽合理,尤其是对各级政府权力缺乏有效的监督,国家的“铁砂掌”易于为市场行动者的“棉花拳”所化解。

(2)多部门分割治理。孙立平在自己的博客中曾经指出,在近些年来的社会经济活动中,政府部门似乎成为越来越活跃的行动主体,他称之为“部门利益化”倾向。为说明这一现象的存在,孙立平曾以房地产业中建设部的表现为例。在各地房价扶摇直上、民怨沸腾的时候,建设部一直强调中国的房地产市场是健康的,不存在严重的泡沫。并且如果根据建设部向社会公布的空置房比率和收入房价比等统计数据来判断,也很难让人相信房地产市场有泡沫的存在。但这些数据与其他部门公布的数字相比明显偏低,和公众的感觉亦相距甚远,使人很难相信其真实性。

孙立平认为,部门利益形成的直接原因,是一些政府部门掌握着制定政策和行政收费的权力。国家基于财政原因的默认和纵容,导致各个部门在利益驱动之下,将公共权力部门化,部门权力利益化,部门利益政策化和法规化。房地产业的发展,调动了各政府部门参与房地产相关事务管理的积极性,也强化了各部门之间的利益争夺。凡是与土地、房屋建设、交易等有关的部委,均从自身的角度或利益出发,制定各种行政法规,每一种法律、办法或条例均只解决某一个方面的问题,因而出现了多部门、多角度的重复立法,导致一事多法,而不是一事一法。如国土管理局和建设部两个部门各自从自己的管辖范围出发,对房地产做出规范,导致许多制度难以统一。比如,房地产登记既有建设部门颁布的《城市房屋权属登记管理办法》,又有土地管理部门的《土地登记规则》,给现实中产权登记制度带来困难。又比如,2004年,中央银行出于规避金融风险的考虑,建议取消商品房预售制度,但该建议一经提出,立刻遭到建设部的强烈反对,说明各个部门常常基于本位利益而形成政策分歧。

新制度的创设或采用是在已经充满了制度的社会中进行的,既有的制度遗产限制了制度创设的方式。从制度遗产的角度看,一些学者在20世纪80年代提出的“所有权虚置理论”(Sachs,Woo and Yang,2000),有助于说明今天部门利益形成的深层制度根源。这种理论认为国有制有意在不同的机构之间分配同一财产的不同所有权。根据产权经济学中所有权的定义,所有权由两部分构成:排他的财产处置权和排他的财产获益权(Furuboth and Pejovich,1974)。在社会主义经济领域,财产处置权分属于计委、物价局、劳动局、政府各工业部和企业的管理者。计委对长期投资及相关的资源配置有决定权,物价局对物价有决定权,劳动局对人事安排有决定权,政府各工业部门对中期投资和原材料及投入要素的配置有决定权,管理者对日常管理决策有决定权。所有权的另一部分,征集收入或承担损失的权力,在财政部和各工业部门之间划分,因此,没有单个人或机构对任一国有财产拥有完全的所有权。这种“没有真正老板的体制”,被称为“所有权虚置的体制”。这样一种制度安排模仿现代公司的控制系统,它是一种制衡机制。这种制衡系统对最高官员的重大特权,提供了一个有效的控制系统,以及管理这个系统的激励(Sachs,Woo and Yang,2000)。改革开放以来,随着经营机制的改革,国有企业获得了很大程度的经营自主权。然而,尽管部门职能经过分分合合,各部门之间相互制衡的制度安排仍然得到保持。而随着政府对市场职能的强化,这一制度安排为市场经济背景下部门利益的形成准备了温床。

就房地产领域而言,基于房地产产品的特殊性,国家对于这一领域的监管是一个非常复杂的管理系统。举例来说,一个地块的开发,涉及城建、发改委(原计委)、规划、土地、市政、房管、银行、工商、税务、教育、园林、卫生、市容、建筑质量管理等多个部门,实际上几乎所有的政府部门均或多或少地拥有对房地产开发企业“指手画脚”的权力。这一由行业特性所造成的监管格局,使房地产市场成为深受部门分割治理和部门利益化影响的“重灾区”。其中一些要害管理部门对房地产业生产和交易的管辖权的明争暗夺,深刻地塑造了房地产市场的形态。

部门利益化不仅导致对国家和公民实质性利益的“合法”侵占,而且在象征层面上摧毁了公民对制度合法性和行政执法的正当性的信任,削弱了政府部门的行政权威和执政能力,因此大大提高了“对立性规范”在房地产领域受到广泛认同的可能性。

(3)地方政府的独立动机。法律和制度的效力不仅取决于它们的内容,还取决于它们的治理机制。我们不能忽视作为法律、制度和宏观政策的执行者——地方政府在房地产市场中的角色。

科尔曼曾经指出,“对政策作出的反应包括中介人解释和实施政策。除非人们了解中介人的动机,否则难以预料所阐释的政策与实施中的政策有哪些差别。”(科尔曼,1990:751)对于中国的房地产而言,中央政府和各部委陆续出台的政策、法规和宏观调控措施,仅仅构成了房地产市场发育的制度背景因素,作为中介人来执行这些政策、法规和措施的地方政府的行为,则在更为现实和直接的意义上形塑着这一市场的形态。

一般而言,对于不必承担政策风险、不求有功但求无过的地方政府官员来说,执行上级的命令并不困难。然而,一旦我们分析地方政府的动机就会发现,在房地产领域,地方政府具有自己独立的激励机制,这决定它不可能成为中央的政策和法规的忠实执行者。

中央政府包括财政制度在内的各项改革,使地方政府在支配地方资源方面拥有较大的自主空间。这种决策权和管理权一定程度的分散(decentralization),适应中国地区间差异显著的国情,被很多人视为中国经济持续增长的制度激励。与上级讨价还价的寻求父爱式的政治游戏结束以后,地方政府主要靠推动地方经济的发展来谋求自身的稳定性和合法性,尤其是以此来“显示政绩”。当然,上级政府对地方政府仍然具备一定的垂直控制能力,这种垂直控制主要是通过一些与官员职位的升迁直接挂钩的政绩指标来体现。

分权改革和地方力量的崛起,也冲击了地方政府的管理体系。由于经济发展和城市建设是考量地方政府官员政绩的主要标准,而一个城市的建设面貌,直观有效地充当着地方政府的形象工程,一个城市的GDP水平,则充当地方政府的政绩工程。这一现实塑造和强化了地方政府致力于城市建设的政治动机和经营城市的执政理念。所谓经营城市,本质上是政府零投入或少投入,按照市场化的原则吸引社会资金来建设城市。而土地作为地方政府的可支配资源,常常肩负招商引资、带动地方经济发展的重任。在政府的操作之下,低廉的土地价格,可以使一个地处边缘、经济沉寂的地区顷刻间成为淘金的热土。

“任何一宗土地都代表了利益,因此,任何一种地方势力都是基于土地的利益结合。”(Molotch,1976)就中国的情形而言,进入市场的任何一宗土地当中,无一例外地都包含着地方政府的利益。地方政府不仅依靠出让土地获得财政收入,而且可以通过操纵土地使用权来引导城市空间的布局和形貌,筹集基础设施建设所需的巨额资金,并且通过降低外资进入的土地成本来吸引外部投资。正因为如此,房地产业的发展,在满足政绩需要、刺激地方经济发展的同时,强化了政府权力在整个城市发展中的主导地位,有效避免了政府权力的边缘化。

房地产业对于地方政府的战略意义,令地方政府成为与国家、部委同等地位的博弈者而不是命令的忠实执行者,这必然使国家、部委的宏观调控措施和行政律令在执行的环节大打折扣。

  


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