社会万象

用新视角窥探社会万象,用新论点解锁中国世事。
最近更新:2020-03-24

【社会万象】 乡村振兴背景下的中国农村老龄社会

作者:刘妮娜 来源:《互助型社会养老:乡土模式的理论与实践》
发布于 2020-03-04

在中国特色社会主义新时代,依照新型城镇化和乡村振兴两大城乡融合发展战略,中国农村将面临历史性机遇和历史性变革。积极应对农村人口老龄化、提高老年人福祉,构建乡村共同体,是乡村振兴的重要组成,也是乡村老龄社会治理的重点内容。人地流动程度加深、速度加快,传统生产生活方式以及孝道文化受到冲击,削弱了以往以配偶和子女为主的家庭养老的地位,而要有效应对这一问题,单单一个方面的改革是不够的,必须从文化、政治、经济、社会等多个方面进行全面改革。那么,在乡村振兴战略视野下,是否可以形成、形成何种以及如何形成与农村现实情况相适应,低成本、可持续、优循环、宜推广且有较强外溢效应的乡村老龄生态?笔者认为这非常值得深入研究和探讨。本书的研究主旨也即在此。


乡村振兴将深刻影响中国农村经济社会发展


2017年10月18日,习近平总书记代表第十八届中央委员会,在中国共产党第十九次全国代表大会上作的报告《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,明确提出实施乡村振兴战略。

2017年12月29日,中央农村工作会议首次提出走中国特色社会主义乡村振兴道路,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,实施乡村振兴战略,是党的十九大做出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手。到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成。到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现。到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。

2018年3月5日,国务院总理李克强在政府工作报告中进一步提出,要大力实施乡村振兴战略。

2018年9月,中共中央、国务院印发《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,提出到2022年,乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全。国家粮食安全保障水平进一步提高,现代农业体系初步构建,农业绿色发展全面推进;农村一二三产业融合发展格局初步形成,乡村产业加快发展,农民收入水平进一步提高,脱贫攻坚成果得到进一步巩固;农村基础设施条件持续改善,城乡统一的社会保障制度体系基本建立;农村人居环境显著改善,生态宜居的美丽乡村建设扎实推进;城乡融合发展体制机制初步建立,农村基本公共服务水平进一步提升;乡村优秀传统文化得以传承和发展,农民精神文化生活需求基本得到满足;以党组织为核心的农村基层组织建设明显加强,乡村治理能力进一步提升,现代乡村治理体系初步构建;探索形成一批各具特色的乡村振兴模式和经验,乡村振兴取得阶段性成果。

乡村振兴将与新型城镇化一道成为中国决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家、实现“两个一百年”奋斗目标的最重大潜力。在乡村振兴过程中,人地流动、乡村治理现代化、城乡融合将成为中国城乡经济社会发展的新常态,有些农村在征地过程中转变为城市社区,有些农村在乡村振兴中成为田园综合体,村民实现生产生活方式的城镇化和现代化,还有一些农村在人口外流之下走向衰败甚至消失。而不同地区的乡村老龄生态也会发生巨大改变。

01
 人口自由流动加速城乡融合

新时代的城乡关系不仅是新型城镇化,还包括乡村振兴,就是要推动城乡融合发展,改革城乡二元体制,废除城乡不平等的制度安排,建立城乡平等的公共政策。其核心就是人口的自由流动,不仅是人口从农村流向城市,稳定在城市,也包括人口从城市流向农村,稳定在农村。

近年来,伴随农村经济社会发展,农民返乡创业的趋势日渐增强。有人的地方才会有经济和生产,有人气的地方才会有兴盛之气。在新时代乡村振兴战略和城乡融合发展的有序推动,国家一系列促进乡村人口回流、城市人口入乡的政策驱动,以及各级政府的共同努力之下,可以预见,一部分具有良好基础和优势的农村会重新振兴起来。

但同样值得注意的是,新型城镇化就是要把更多的人力资本留在城镇,让更多的人口集中和稳定在城镇,我国政府已经在推动户籍制度、公共服务、住房金融、农村土地等多方面的改革,并出台了一系列的相关政策文件。对于不具备经济发展优势的农村,在乡城推拉力作用之下,外出打工者更有可能选择留在城市,而这些人中的很大一部分可能有需要照护的父母留守农村。

02
 土地流动推动农村产业融合发展

继人口流动之后,土地征用和流转、社会化服务合作、工商资本进入、一二三产业融合发展将进一步对农村经济社会和农民的生产生活产生根本性的影响。

首先,与农村人口流入城市、城市人口增加相伴随的是农村土地的征用以及城市土地的扩张。根据2005~2016年的《中国统计年鉴》数据,从2004年以来,我国每年的土地征用面积都在1200平方公里以上。除土地征用以外,伴随农村新一轮的土地制度改革创新方案,农村土地流转、建设用地入市将成为推进农业现代化和农村产业融合发展的重要内容。

其次,从农地流转方面来看,各地农村正在广泛地开展土地流转工作,以推动农业规模化生产、社会化服务和现代化经营,增加农民财产性收入。农业部农村经济研究中心课题组的调查数据显示,截至2016年6月底,中国农村承包耕地流转面积达到4.6亿亩,超过承包耕地总面积的1/3,在一些东部沿海地区,流转比例已经超过1/2。根据中国工商总局的统计,截至2017年8月底,全国农民专业合作社数量有193.3万家,平均每个村有3家合作社,入社农户占全国农户的46.8%。伴随土地集体产权制度改革和土地经营权的放活,中国农村土地流转的局面进一步打开。

最后,从宅基地流转方面来看,目前集体建设用地改革仍处于小范围试点阶段,但改革的铺开已经势在必行。时任国土资源部部长姜大明在2018年1月15日全国国土资源工作会议上就明确提出,“要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权”。宅基地使用权的放活将给工商资本的进入和农村一二三产业融合发展注入更多动力。发展具有乡村特色的康养、体育等第三产业是农村老龄社会经济的重要增长极,也是促进农村供给侧结构性改革的绿色产业、贡献边际效益的幸福产业。 

03
乡村治理现代化助力农村现代化转型

党的十九大报告提出,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2018年,中央一号文件进一步强调,构建乡村治理新体系要坚持自治、法治、德治相结合,确保乡村社会充满活力,和谐有序。自治既是乡村治理的目标又是乡村治理的手段,是乡村治理的核心;法治是乡村有效治理的制度保障,是保证乡村治理有序的根本;德治是乡村治理的社会文化基础,为乡村治理提供价值支撑。“三治”互相辅助,缺一不可,共同构成了乡村治理体系的核心框架。

从现状来看,大多数地区的村“两委”是乡村基层治理的权力机构,大部分农村仍是村“两委”集经济、政治、社会、文化、生态治理责任于一体。与此同时,村规民约制定呈现两种形态,部分村规民约被改造后虚化为一种形式化的文本,形同虚设;部分村规民约则转型为法律、政策的地方化版本,重获新生。而孝道伦理和互助伦理作为中国农村的两大传统伦理文化,在市场入侵、人口流动和村民原子化、个体化过程中趋于弱化,约束力不断下降。

故在乡村振兴需要和推动之下,农村将逐步摒弃单一化格局下“管理、管控”的方式,构建基层党组织、行政组织、村民自治组织、农村社会组织和农民等多元化主体治理的新格局,同时重建乡村法治体系和德治体系,尤其是村规民约和价值伦理体系,这是大势所趋,也是乡村振兴的重要前提。换言之,基层行政组织管控农村社会的单一化格局将被逐渐打破,以治理的思维对农村社会发展的主体进行重新建构,建立法律规范框架,推动孝道伦理和互助伦理的复兴,乡村治理体系由相对单一的村“两委”向更加多元参与的治理主体转型。在“乡政村治”的治理模式下,逐步形成由乡镇党委政府、村党组织、村民委员会、经济合作组织、农村社会文化组织、群众组织、社会组织等共同构成的乡村治理组织体系和多元主体共治的组织构架。


中国农村老龄社会将面临新的挑战和机遇


新时代农村老龄形势将面临新变化、新挑战和新机遇。一是伴随人地流动,农村人口老龄化程度加深、速度加快,会对传统的家庭养老体系造成冲击,老年人无人照护情况增加,精神无所依托,因此需要构建社会养老服务保障体系进行补充。二是人地流动和农业现代化提高了农业、农民的组织化程度,乡村治理的现代化水平,以及农民、农村的收入水平,农村(准)老年人从农地中解放出来成为闲置劳动力资源,这为社会互助补充家庭互助提供了有利条件。三是以往以经济互助(土地流动和农业互助合作)为先思路的合理性需要探讨。事实上,由血缘、亲缘、地缘关系构成的社会共同体是中国乡土社会共同体的基础,文化、政治、经济共同体在此基础上建立,这与西方基于平等、自由的个人主义而进行的联合与合作并不相同。换言之,在中国农村,没有由关系和情谊联结的社会互助网络、内生信用体系的重建,经济上的联合与合作可能会非常困难。这也是我国农业合作社虽然大面积铺开发展,但对于农民的组织化效果并不理想的重要原因。故再建现代村庄社会共同体是乡村振兴的关键。互助型社会养老恰以发动社会互助的方式,驱动互助文化复兴、凝聚乡村善治、促进农村互助经济发展、构建由小及大的互助共同体。

01
 人口老龄化水平城乡倒置

党的十九大报告指出:“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”伴随人口从农村流入城市、从欠发达地区流入发达地区,我国人口老龄化水平城乡倒置,欠发达地区农村人口老龄化问题更加严峻。根据2015年全国1%人口抽样调查数据、2010年第六次全国人口普查数据和2000年第五次全国人口普查数据,与2000年相比,2010年中国农村老年人口(60岁以上)占农村人口的比例提高了4.1个百分点,达到9928万人。与2010年(14.7%)相比,2015年中国农村老年人口(60岁以上)占农村人口的比例增加至18.5%,提高了3.8个百分点。据全国老龄办预测,21世纪农村人口老龄化程度始终高于城镇,差值最高的2033年将达到13.4个百分点。而受地区和城乡间不平衡的户籍制度以及落叶归根的传统思想等影响,老一代农民工或将陆续返乡,欠发达地区农村未来的养老压力将尤其沉重。

与此同时,农村老年人口高龄化程度加深,生活不能自理老年人数量增加。2000年和2010年全国人口普查数据、2015年全国1%人口抽样调查数据显示,2010年,中国农村80岁以上高龄老人数量达到1195万人,占农村老年人口的12%,比2000年增加了377万人,在农村老年人口中所占比例提高了2.4个百分点。2015年,中国农村80岁以上高龄老人占农村老年人口的11.5%。个体的老化是与其身体机能的衰退相联系的,农村高龄老年人数量和占比不断增加,意味着农村老年人对照护需求的不断增长。根据第六次全国人口普查数据计算,2010年中国农村老年人中有2005万名老年人自报不健康或生活不能自理,在农村老年人中所占比例为20.2%。张文娟、魏蒙基于2010~2011年的三项老年专项调查的合并数据的估计结果显示,我国农村失能老人数量达到1241万人,其中有215万人是生活不能自理的。

02
农村老年人的养老福祉亟待提高

已有文献和调查数据显示,农村老年人收入低、照护资源匮乏、精神生活空虚,养老福祉亟待提高。虽然国家对农村老年人的经济保障逐步增强,实现老年人收入的兜底保障,但农村老年人收入依然较低。中国老龄科研中心的调查数据显示,2014年,农村老年人收入相当于同期农村居民人均可支配收入的72.7%,是中国城镇老年人年人均收入水平的31.8%。

同时,农村代际关系失衡,为让子代有更好的前途和生活,亲代对子代的付出不断强化,子代对老年父母的赡养却日渐减少,农村老年人只能被动地自我养老。从居住安排来看,2000~2015年,农村老年人独居、与配偶同住、与其他人同住的比例明显提高,而与子女同住的比例大幅下降。农村老年人独居、仅与配偶同住、与其他人同住的比例分别提高6.7个百分点、12.2个百分点和4.2个百分点,而与子女同住的比例减少了23.0个百分点。从老年人的照护方式来看,2000~2010年我国老年人无人照护的比例从0.8%增长到19.5%,提高了18.7个百分点。与无人照护相伴随的还有农村老年人精神生活的单调、孤独,近年来我国农村老年人自杀率呈现快速上升的趋势。 

03
积极看待农村(准)老年人和充分利用农村(准)老年人力资源

2016年5月,习近平在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调,要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念。要积极看待老龄社会,积极看待老年人和老年生活,老年阶段是人的生命的重要阶段,是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段。这是与联合国的积极老龄化政策框架不谋而合的,根据第二次老龄问题世界大会《政治宣言》,要“增强男女的能力,使之更健康地进入老年,同时享受更加充分的福祉;力求使老年人充分融入和参与社会;使老年人能够更有效地为其社区和社会发展做出贡献;并且不断改善老年人所需要的照顾和支持”。2015年全国1%人口抽样调查数据显示,我国60~69岁低龄老年人在全体老年人中的比例超过半数,达到56.1%,其中农村老年人中的这一比例(57.7%)要高出城镇老年人(55.4%)2.3个百分点。中国老龄科研中心的数据显示,2015年我国农村老年人中,中共党员的比例达到6.3%,且不同年龄段的农村老年人中党员的比例差别不大。老年党员是中国共产党党员的重要组成部分,也是老年人中有政治身份的一类特殊群体:老年党员对党的事业无比忠诚、奉献一生,高龄、困难党员的养老保障是党的组织建设的重要内容;同时老年党员,尤其是离退休老干部、低龄老年党员有着丰富的经验智慧和人生阅历,有着相对更高的受教育水平和社会地位,有着相对充足的时间和饱满的精力,能够更好地参与到农村老年人互助养老中,并且肩负起示范、带动、释放正能量等光荣使命。

因此,在新时代的中国特色社会主义乡村振兴战略中,应积极看待农村老年人和充分利用农村老年人力资源,为农村老年人提供在保障中参与社会的机会。老年期可以一分为二地认识:一是身体健康时的活跃/连续期;二是身体不健康或者生活不能自理后的依赖期。一方面,活跃/连续期的老年人可以自养、贡献、活跃,可以在劳动力市场和社会中找寻符合自己意愿、与自己能力相匹配的位置,在参与工作或服务社会的同时,增强疾病预防意识,解放娱乐消费观念,保持健康的体魄和健全的心理,延长健康余寿;另一方面,进入身体不健康或者生活不能自理的依赖期的老年生活以照护为主,能够尽可能自尊体面地独立生活。

 中国特色农村互助型社会养老逐步兴起和推广
01
互助养老逐步得到政府认可

自2008年河北省邯郸市肥乡县前屯村建立农村互助幸福院以来,农村互助养老正式引发社会关注和普遍讨论,此后在国家及各地政府推动下,各地先后展开互助幸福院、幸福大院等试点,至今已有10余年。在这段时间里,在国家有关社会养老的重要文件进行的农村养老部署中,均提出要发展互助型(式)养老,在2017年以后,亦出现了从设施建设向服务开展的转变。

2011年,国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》提出:“在城乡社区养老层面,重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施,推进社区综合服务设施,增强养老服务功能,使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。”2012年,国务院明确提出现阶段要在农村探索推行新型农村互助养老模式。2016年,《民政事业发展第十三个五年规划》依然强调要大力支持农村互助型养老服务设施建设。

而到2017年,《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》则提出要大力发展农村互助养老服务;《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》提出要“充分发挥老年人组织、村民互助服务组织、社会工作服务机构作用”,“鼓励低龄健康老年人为高龄、失能留守老年人提供力所能及的志愿服务,探索建立志愿服务互助循环机制”。在2018年政府工作报告中,李克强总理提出要发展互助式社会养老。

在政府大力推动和社会自发行动的上下联动发展中,各地一直在探索互助型社会养老服务的多元创新,很多地区已经形成了较为成熟的互助型社会养老服务模式,少部分地区的农村进一步建立起了市/县/区级统筹的互助型社会养老服务体系。

02
 农村互助型社会组织广泛存在和发展

我国乡土社会一直以宗族乡邻的非正式互助为主。新中国成立以后,宗族解体,村“两委”(村党支部和村民自治组织)成为自上而下建立的行政型互助组织,一些草根型的社会组织,如老年协会、各类合作社等亦以村民自组织的形式成长,在政府政策、资金支持和规范化管理之下,它们既是成员自助互助的团体,也是乡村治理的辅助力量。而一些专业社会组织,如社工组织、公益慈善组织属于助人型/利他型社会组织,不在互助组织的范围之内,但其作用发挥需要依托互助组织,同时其对互助组织又具有非常强的增权赋能作用,二者密切合作。从互助型社会养老的组织来看,村民自治组织和老年协会起到重要作用。

村民自治组织是农村互助组织的核心和主干。梳理来看,新中国成立之后,村级组织成为地方政府的下属机构,20世纪50年代的合作化和人民公社时期,合作社管理委员会、生产大队成为乡村的主要治理主体,呈现村社合一的形态。改革开放以后,广西罗城、宜山的一些农民自发组成了自治组织——村民委员会来进行村庄的组织和管理,取得了较好的效果,得到了中央领导的肯定。1987年,第六届全国人大常委会第二十三次会议颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,从法律角度确立了直接民主形式的村民自治制度。

老年协会亦是农村互助组织的重要组成。1972年,全国第一个自发形成的老年群众组织在江西省兴国县江背人民公社高寨大队成立,是以“老人互助会”的形式存在,主要是帮助生活困难的老人家庭解决老人过世后的丧葬问题。随后,到20世纪80年代,河南、山西、福建、吉林、浙江等地相继成立老年人理事会、老年领导组、老人会、老年读报组等,主要负责处理农村生产生活中的移风易俗、红白事简办、纠纷调解,以及老年人文化娱乐、权益维护、互助共济等问题。自2000年以后,中国进入人口老龄化社会,政府正式开始主导推动老年人组织的建设。2001年11月,全国老龄工作委员会办公室“加强社区老龄工作座谈会”召开,会议指出加强和规范老年群众组织建设是推动城乡社区老龄工作开展的重要内容,并决定在北京、天津、辽宁、黑龙江、上海、江苏、福建、山东、湖北、云南等10个省(市),各选择1个区和1个县(市),利用1~2年时间,开展加强城乡社区老龄工作试点,规定试点单位的居(村)委会要成立老年协会。2012年,全国老龄办下发《关于加强基层老年协会建设的意见》,规定老年协会是老年人自发组织、自我管理、自我服务的老年群众组织。2015年,全国老龄办、民政部联合下发《关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》,提出要加大扶持力度,激发老年群众组织的活力,充分发挥其在养老服务、社区治理中的作用。2015年第四次中国城乡老年人生活状况调查数据显示,农村老年人参与老年协会的比例已经达到11.2%,按照这一比例计算,中国农村有超过1000万老年人已经加入老年协会之中。除老年协会以外,很多农村地区还成立了义工站、志愿服务协会、妇女组织、红白理事会等多类社会组织,“一班人马,多块牌子”(不少农村探索成立了社会组织联合会,进行统一管理)。一些专业社会组织进入农村,既依托老年协会开展活动,又活化老年协会,提高了老年协会自组织能力。 

03
农村互助养老仍面临理论困境和实践难题

总结以往研究和实践,“人力”和“财力”是制约我国农村社会养老服务发展的两大核心问题。经济发展相对落后、青壮年人口外出打工、专业护理人员不足,决定了这些农村难以复制或发展像城市一样专业、规范、市场化和资本化运作的社会养老服务体系。2008年,邯郸市肥乡县前屯村建立了全国首家农村互助幸福院。它的运作特点为“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”,目的是解决子女在外务工、无人照顾、经济来源有保障、生活能够自理的农村空巢老年人的养老问题。前屯村的这一做法取得了较好的养老效果和社会反响,此后在国家及各地政府推动下,河北、甘肃、山东、湖北、四川、广西、内蒙古等地区先后展开了互助幸福院试点。根据2015年民政部发布的《中国民政工作报告》,2014年我国政府共支持建设了3.33万个农村幸福院项目。

事实上,中国农村确实有发展互助养老的深厚土壤,在基层农村社区的自发组织以及政府的推动之下,一些农村地区也在不断探索发展以互助幸福院为代表的互助养老。然而,在没有对农村互助型社会养老进行清晰的实践总结、理论阐释以及顶层设计的情况下,农村互助幸福院在全国大范围、迅速推广的做法是值得商榷的。相关研究结果显示,不少互助幸福院面临选择性政策执行、数字式年度考核与乡村敷衍性应对等问题,取得的实质性效果较小。笔者亦认为任何事物的发展都需要时间,并且遵循一定发展规律,盲目复制只是表面性的。这些地区仅仅将农村互助养老作为一种以硬件设施建设为主的养老模式,没有弄清楚推动农村互助养老的核心是全面激活农村社会守望相助的认知,将农村居民相互间零散的互助行为有效组织起来,调动起广大农村居民的团体性和积极性力量。

基于实践反思和组织基础,地方政府和不少农村将重心转向服务递送,尤其是2017年政府导向转变以来,各地对互助型社会养老服务的探索如星星之火燎原之势,在不少地区广泛展开。这些形式(模式)主要通过互助型社会组织发展互助型社会服务,是中观组织层面的,而非硬件设施或者广泛意义的个体间的相互帮助。这些模式也是本书力图展现的。


©️本文版权归作者 【社会万象】 所有,任何形式转载请联系作者.

阅读全文

发表评论

同步转发到先晓茶馆

发表评论