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最近更新:2020-03-30
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【国别区域】 钱乘旦先生专访 | 脱欧与英国政治的“病”

作者:澎湃新闻 来源:列国格治
发布于 2020-03-11

历时3年多的“脱欧”进程总算走到了终点,英国将正式退出欧盟,结束长达47年的欧盟(前欧共体)成员国身份。

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自英国的“脱欧派”在2016年6月的“脱欧”公投中以微弱多数胜出以来,英国“脱欧”一再延宕,自2016年至今换了三任首相;两次提前大选;政府与欧盟艰难谈判、最终达成的“脱欧”协议屡次被议会否决;现任首相鲍里斯·约翰逊引发的“议会休会风波”险些将英女王扯进旋涡,以致有分析将之视作英国的“宪政危机”。


在折腾了3年多之后,保守党总算在去年12月的提前大选中以较大优势拿下议会下院半数以上的议席,这才得以推动议会通过了约翰逊的“脱欧”议案。1月23日,经英国女王伊丽莎白二世签署批准后,该议案成为法律,为英国于1月31日有协议“脱欧”铺平了道路。


英国议会被称作“议会之母”,其自17世纪逐渐发展成熟的代议制政治体制,在相当长一段时间内也被其他国家奉为典范。而这昔日的荣光,在这3年多里,似乎已黯然褪色。有媒体评论英国的乱象称“就像个幼儿园”,质疑英国政治家的所作所为“难道是欧洲民主大国应有的本色?”直言讥讽“伦敦已经成为一个笑话”。


在“脱欧”的终点回望,“脱欧”乱象反映出当下的英国政治制度到底出了什么问题?澎湃新闻(www.thepaper.cn)于去年底采访了著名英国史专家、北京大学博雅讲席教授、北京大学区域与国别研究院院长钱乘旦。


钱乘旦教授在采访中提醒读者,看待英国政治制度时要换一种思维方式,如果要理解英国“脱欧”,必须将其放到英国的传统、历史和英国人的性格之中去分析。


对于去年的英国“脱欧”僵局和议会中的混乱,钱乘旦指出,在英国的历史上,确实有过几次政党内部分裂、意见不统一的情况,然后就出现类似于2019年的乱局。“这几次都是因为某一个政党特别是执政党内部出现分歧、分裂,执政党就控制不到多数。但是这次出现的情况特别乱,以前还没有乱到这样的程度,这次几乎就是已经进了死结了。”


代议制的悖论:理论和实际不吻合


澎湃新闻:有一些英国学者指出,“脱欧”进程中暴露出了英国不成文宪法的一些弊端,“脱欧”公投的做法和英国“议会主权”的原则存在冲突。全民公投本身的适用性,在英国不成文宪法和法律的框架下有没有规定或者共识?


钱乘旦:首先,英国的不成文的宪法,是指不存在用文字写出来的一本小册子或者是一本书作为国家的“宪法”(constitution),但不是说它没有宪法、没有宪政。其实“宪政”的概念是从英国开始的,英国从来都有“constitution”这个概念。英国没有写成文字的这样的东西,但不意味着它没有“constitution”。


英国不成文宪法基本上由三个部分组成。第一,历史上形成的一些习惯,这是最主要的。在过去的历史上,无论是什么时候,比如500年前或者10年以前——出现过什么样的情况、发生了一件什么事,怎么处理、解决的等等,形成了一个一个的习惯,后面的人可以去引用。


第二,历史上出现的一些比较重要的文献,最早的就是1215年的《大宪章》。这些在很长的历史时间中一个一个出现的文件和法律,尽管有文字,但并不是我们所熟悉的那样写在一个小册子里面。


第三,历史上形成的一系列案例,法院、司法(体系)也在英国历史上存在了很长时间,这些案例为后来的人提供了很多具体的(先例参考),知道碰到类似的事应该如何解决。


这种“constitution”和其他多数国家情况都不同,多数国家都有用文字写出来的一部宪法,英国的表达形式非常“奇怪”,其他国家的人很不能理解,但英国人认为这就是他们的宪法。这是一种非常特殊的制度。


公投其实不是英国创造发明的,其他国家比英国要早,比如法国。英国第一次公投之后(编注:据英国议会官网的信息,英国首次全国范围的公投是1975年决定英国是否留在欧共体[即欧盟的前身],结果为“留欧”),按照不成文宪法,公投就可以成为制度中的一个组成部分,所以公投是合法的。


接下来是所谓的“议会主权”问题。这些学者的理解、至少是表达方式不完整。


英国的主权,至少在20世纪民主制度完全确立之后,主权所在仍然是“人民”。但在人民通过选举选出代表、代表进入议会后,人民的作用就到此为止了,这就是所谓的“人民授权”;授权后人民就不再发挥作用,要等下一次选举了。因此比较正确的表达应该是,议会代表人民行使主权,而不是说主权在议会。从理论上说,虽然权力是在人民的,但是人民把权力授于议会,议会代表人民来行使主权,这就是所谓的“代议制”。


澎湃新闻:所以说公投现在对英国人来说,在他们的政治制度中意味着什么?曾经有人提出要“二次公投”,但也有人不想再次公投。


钱乘旦:理论上说主权是人民的,现在让全体人民来决定这件事,当然就更加正确了。可是问题就出在代议制制度。我们一般说的欧美发达国家的民主制度,其实只是代议制(representative system)。


代议制是由议会代表人民行使权力。但代议制事实上已经把人民的主权转移掉了,人民通过选举选出一批人来管理国家,在英国(包括北爱尔兰)下议院的议席一共是650个左右,英国是由这600多个人来进行统治的,这是个小集团,不是“人民”。问题就出在这里:这不是多数人的统治,是少数人的统治。


澎湃新闻:所以出现“二次公投”也是不太可能,因为大家已经知道公投这件事情实际上是有一些危险的?


钱乘旦:我们回到原点去,当时卡梅伦政府坚持要用公投这样一种方式决定“脱欧”与否的问题。从原则上看这是再正确不过了,但是原则、理论一放到实践当中去马上就变了。


假设当时不是用公投的方式,而是用议会表决的方式,那结果一定是不“脱欧”,因为当时多数议员反对“脱欧”。由议会决定“脱欧”与否,以英国的不成文宪法进行判断,当然正确,因为议会是受到人民授权的。但从理论上说公投似乎更正确,因为那是人民直接行使主权。卡梅伦的问题就出在这里,他认为公投比议会表决更具有权威性,“人民”做出了选择,那是最高的选择。卡梅伦被“民主”的理论欺骗了,他没弄明白,“代议制”其实不是人民的统治,而是少数议会精英的统治。


客观地说,卡梅伦作为一个政治家是没有远见的。他没有想到“人民”中的许多人对“脱欧”与否其实无所谓,或完全不明白是怎么回事;他们支持“脱欧”是因为他们反对卡梅伦——他们投的是卡梅伦的反对票,而不是英国的“脱欧”票。


全民公决的做法从理论上说非常正确,因为它是由全体人民来做决定;但是在实践中是行不通的,英国“脱欧”公投的结果证明了这一点。所以民主的理论和它的执行方式是相互背离的,这就是代议制的悖论:理论和实际不吻合。这是一个根本性的问题,它是无法解决的。


至于“二次公投”,它在司法方面、制度方面没有任何障碍,因为没有成文宪法。但是“二次公投”杀伤力很大,这又得回到主权的问题:理论上说人民是最高的主权,而上一次公投已经做了决定了。最高的主权已经做了决定了,有什么力量能够推翻最高主权的决定?


假设举行第二次公投,结果是不“脱欧”,似乎解决了现在的问题,可是这为以后留下了无穷无尽的隐患。这就类似足球比赛,输掉的一方要求重踢,重赛的负者再要求重踢,无穷无尽。这对制度造成的伤害是无可修复的,这就涉及宪法主权问题了,主权好像没有了,变成了游戏。


弊端暴露:不能说给老百姓听的话


澎湃新闻:去年8月底,首相约翰逊提出休会5周,女王也按惯例批准了,但是休会又被最高法院判为违法。这件事情引发了很大的争议,有很多人批评约翰逊,说他的做法违宪。那么约翰逊的休会举动,是否对英国不成文宪法和政治默契构成了一种冲击?


钱乘旦:根据英国不成文的“constitution”,只要在历史上发生过的事,以后的人都是可以去沿用的。可是如果历史上从来没有发生过某种情况,无非是两种情况:因为过去没有发生过,所以现在就不做;或是尽管没有发生过,但是现在做,就产生了所谓的先例。所以约翰逊的做法不能说违宪,因为没有成文宪法。


至于最高法院判约翰逊违法一事,英国的最高法院是从美国学来的,美国有最高法院,有解释宪法的权力;英国以前没有这样的机制,以前最高的司法权是在议会的上议院。(编注:英国最高法院于2009年成立。)按照以前的机制,不会出现所谓“最高法院出面说这是违法”的情况。英国把自己的制度变了一下,马上就碰到了具体问题,把事情弄得更复杂了,以前没有想到。


澎湃新闻:有人说女王在这一问题上比较尴尬,因为按照英国的惯例,君主已经几百年没有使用否决权了,伊丽莎白二世也没有否决约翰逊休会的请求,但是休会最后又被判了违法。


钱乘旦:是这样的。如果从英国的不成文制度去看,君主是有否决权的,但是他(她)从1707年以后就从来没有行使过,(编注:1707年,安妮女王否决了《苏格兰民兵法》。一说为1708年。)这也就成了一个惯例:国王(女王)有这样的权利,但是他(她)不行使,而惯例就是法。


因此女王确实很为难,从理论上说可以行使(否决权),因为历史上君主行使过这样的权力;但是她也可以不行使,因为历史上很长时间不行使。所以无论女王怎么做都是对的,因为在历史上都有惯例。


澎湃新闻:也有一些英国人说英国需要一部成文宪法,您怎么看这个问题呢?还是说英国的制度其实并不能兼容一部成文宪法?


钱乘旦:这些学者是非常理想主义的,或者说只是沉浸在幻想当中。要英国人制定一部成文宪法,不是说在未来永远不可能,但那个未来也不知道有多少年。现在制定成文的宪法,就如同很早就有人说要废除君主那样,并不现实。


澎湃新闻:在“脱欧”进程中,不管是特雷莎·梅还是鲍里斯·约翰逊担任首相,在议会中都遇到了很多困难。我们看到下议院总是在投票,而且不仅仅对是否同意“脱欧”进行投票,而且还有很多我们看来很费解的投票,比如说“投票决定要不要继续投票”“投票是否要‘夺取议程’”。为什么“脱欧”在下议院出现了这么多的困难和冗长的反复?这是不是英国的政治制度,包括议会制度或是政党制度的问题导致的?


钱乘旦:这个问题说起来非常复杂,涉及到整个议会功能行使的问题,有程序和很多技术性的问题。英国的议会已经存在七八百年的时间了,所以形成了很多习惯性的做法。


关于技术性的问题,比如说政府想要通过某一个方案,需要由议会来同意,议会表决通过后这个法案就变成法律了。但是在表决之前,从理论上说下议院的任何议员都可以拿一个议案(bill)出来阻挡表决。比如,政府说它有一个议案要让议会讨论,希望议会能通过。反对的人——因为现在是政党政治,一般都是由一个反对党出面,授意该党的某一个人拿出一个方案来。这个方案跟政府议案里面的内容可以不直接相关,它只是说,我们先需要讨论一下是不是有必要讨论政府的议案?如果表决的结果是不需要讨论,那么政府的议案就被取消了——不是被否决,而是不讨论,政府的企图就被挫败了。当然也还有对抗的办法,比如对不讨论进行限制,让它在某种条件下有可能进行讨论,等等。提议案的过程中也是有大量辩论的。


澎湃新闻:您在我国学术界首先明确指出,英国政治制度有着妥协、渐进、默契、习惯等特点。这些特点以前曾表现出其优势,但是在“脱欧”过程中,英国的政治传统是否有一些弊端也暴露出来了?


钱乘旦:肯定是暴露了。比如说所谓的全民公决,不是随随便便就可以用的,这不是儿戏。在理论上人民是主权,这是民主原则,但现实中只是几百个人在控制这个国家,不是民主(政治),而是精英(政治)。这个情况,英国多数政客是懂的,但是不能实话实说,不能说给老百姓听。



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