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最近更新:2020-06-29

【社会万象】 魁阁学术:胡庆钧先生论保长

作者:马雪峰,苏敏 来源:《魁阁文献(1-4册)》
发布于 2020-03-16 浏览量:146

保长,这些活跃于法定行政机构里面的基层人物,它的出现是依托一套被称为“保甲制”的制度,这一种制度又产生在中国的历史传统里。保长的存在究竟是表示中国民主政治的新生?还是一个自上而下的权力系统,在地方自治的美名下,用它作为控制人民的工具?让我们从现行制度的源流与保长实际的扮演里,去了解它的特性。


01
苦难的产儿

保长这一个名目本孕育在苦难中国的历史因缘里,它的最初出现是见之于众所习知的宋熙宁年间王安石“变法”,安石变法的动机是由于当时国势的羸弱,强邻压境,内政不修,他认为主要是因为募兵制的疏败,既不足以御外侮,又无能保卫闾阎;这样,安石就适应了当时环境的需要,制定了“保甲新法”。新法的要点一是编人民户籍,以防容隐奸徒;二是藉编义勇民兵,改革原有兵制;保长就是在这种保甲制里适逢其选的人物。

我们追述保长的这段根源就指明它背负着中国的历史传统,现代保甲制的复活,更证明它是一个苦难的产儿。继随在外患、朝代更迭和军阀混战的长期内乱之后,民国十六年的国共分裂又使南中国重新陷入战争的灾难里面。为了应付当时剿匪区域的实际需要,保甲制便产生在二十一年豫鄂皖三省剿匪总司令部的一纸公文里。这一次的出现显然不是历史的巧合,而是因为当时的局势,正有类乎八百多年的以前的熙宁时代,保甲制度的功能就可以从保甲新法里面得到应有的解释。

通过剿匪总司令部对各省政府的训令,在兵荒马乱之际,保甲制度得到很迅速的推广,这个由上级政府向下推行的政制,以编户藉与练民兵为主要工作的基层行政机构,它就把先前呼喊了多年而略具幼苗的地方自治一笔勾销,代替了它的地位。后来,这种主张似乎不足以成为民主国家的政治设备,于是,这个一手由军事机构呵护的宠儿,又披上了民主的外衣,进入地方自治的范围之内。民国二十三年二月,经过中央政治会议通过,由行政院公布的“改进地方自治原则”,规定了“将保甲容纳于自治组织之中,乡镇内之编制为保甲”一条根本原则。立法院根据这个原则也将县自治法予以修正。经过这次的确定之后,保甲便成了县地方自治组织的基层单位,代替了旧制的闾邻。这个原则在二十八年九月公布的县各级组织纲要中还沿用着,成为今天的新县制。

从二十一年到现在,保甲制从豫鄂皖赣四省开始,逐渐向各省推广。虽然各省推行保甲制的时期不一,好比云南直到二十六年才改用保甲的编制。可是现在除了边疆的盟旗、政教、部落、土司制度之外,保甲制已经风行在内地中国的每一个角落。不用说:这个孩子已经由襁褓孩提而进入少年时代;可是在这前后十五年当中,经历了剿共、抗战和正在进行中的内战三个阶段,保长还是一个在苦难中成长的儿子。


02
没有民主的传统

保甲制没有民主的传统,保长也不是民主的儿女,我这样说并不是存心跟保甲制度或者保长开玩笑,我知道保长是当前地方自治行政机构里面的基层人物。但是我们要了解保长的特性和他在政治上的地位,以及当前的尴尬局面,必须了解他所依附的制度所具的特质,而这种特质不是从当前保甲制的民主形式所能了解的。

要了解保甲制的特质还可以从历史的传统里去追寻,可以称为类似保甲的制度在周朝便已开始,这就是当时的乡遂制和稍后管仲的轨伍制、商鞅的什伍制等。自周秦以至现在,这一连串的政治制度一进入了统治者的权力系统里面,便被作为统治的工具。闻钧天先生说:

此法制之精旨:在周之政主于教,齐之政主于兵,秦之政主于刑,汉之政主于捕盗,魏晋主于户籍,隋主于检查,唐主于组织,宋始正其名,初主以卫,终乃并以杂役,元则主于乡政,明则主于役民,清则主于制民,且于历朝所用之术,莫不备使。(见闻著《中国保甲制度》第二页)

这一段分析也证明历朝的类似保甲制,制法者的本意原在把它作为行使政权的一个手段,用以达到管教人民的政治目的。自然,在当时的农业社会里面,特别是逢到承平的时代,统治者既不容易也不太需要对农民作如何严密的控制;也由于时代的着重点不同,此起彼落,在不同的地区也难普遍设立县级以下的基层施政机构,地方自治的权力机构就在这种条件下得到伸张。好比清代因袭宋明旧制,在县级下原有保正乡约的设置,可是实际上并没有普遍认真的推行。有些省份就由氏族组织代行其事。有些省份好比云南,乡约变成传统地方权力结构里面的人物,由人民自己选举,政府非但不加以干涉,反而利用这套机构作为推行政令的工具。

民国二十一年公布的保甲制却显然不重视清末以来注重自治的情势,而在继承以此为控制人民工具的传统。由剿匪总司令部为编查保甲户口条例颁发到各省政府的文告里面,一再强调保甲制的设立在自卫而不在自治,并且认为全民政治“非目前漠视政治未经训练之人民所能行使,尤非各匪区荡析流离之农村民众所乐与闻”。这种自卫组织应“多由委任,因有命令服从与统驭便利之关系”。

现代的保甲制依照政府的规定,以户数为单位,在一个地理区域或者社区上加一层法定的规划,“十户为甲、十甲为保”是一个共同的原则。户数和地域两个因素描写了保甲组织的性质,保甲组织是在同一地区内有一定户数的公共团体。

根据二十三年行政院公布的改进地方自治原则,保甲制虽然进入地方自治的范围里面,可是保甲如何组织?组织的动力如何?政府的规定与编制都指明它不是一个人民自动组成的团体。在实际的行政里,一个保长究竟具备了多少民主的素养?他是一个怎么样的出身,他做了多少可以符合地方自治的事业?我想在这里用不着解释,聪明的读者一定可以为我找到解答。我在这里只要指出:从抗战开始一直到今天,在“军事第一”的口号下,当前的情势与需要和民国二十一年相较,实在有过之而无不及!在客观的情势下保甲制绝不会中途变质,十五岁的保长是从呱呱坠地时长大的。


03
平庸的出身

我们从历史传统和现实情况里分析了保长所依附的制度,现在要进而描绘所谓保长的这一流人物,这里首先要提到保长的出身。看这一个中国政治的基层人物,究竟有多少政治资本。

中国传统社会里很早就分化出两种人,这就是现在所习知的绅士与农民。组成农业社区的分子大多数是在田地里直接生产的农民,而绅士却是主要依赖地租为生的少数知识地主或退隐官吏。绅士与农民代表两种不同的经济基础,生活程度与知识水准,他们是上与下,富与贫,高贵与卑微的分野,在传统的社会结构里,具有声望的人物不是农民而是少数的绅士。

如果具有声望的绅士对于保长这份差事还感兴趣,很自然的上级政府会要把这份头衔加在他们的身上,可是,在我所观察到的事实里,只知道前几年为了示范的作用,成都市曾经选举过大学教授和政府官吏担任过保长外,在辽阔而广大的农村里面,担任保长的并不是属于绅士这一流人物。

绅士不愿意当保长,这份头衔便推到农民以及绅士和农民之间的人物身上,这些介乎农民和绅士之间的人物:可以是比较清正的小学教师,也可以是专爱打听是非脱离农作的闲人,也可以是做小本买卖的行脚商人,这些形形色色的人都不过是“平庸的出身”。

绅士为什么不愿意当保长?我在云南农村调查时曾经问过许多人,一个普遍的回答是:“这职务与绅士的身份不合!”这句话是对的,可是要了解这句话,却须知道保长的地位与他所担任的工作。

一个保长摆在政府的行政系统里面,他是一个最起码的芝麻小官,从中央到省、县、乡、保,一字排下来这么许多的顶头上司,“等因奉此”与“仰即知照”,保办公所变成了“仰止堂”。绅士大体上是一个有钱有势的人,他这份钱势就靠自己传统社会结构里面的权力维持。而这种权力在上级政府的统治之下,只希望得到政府官吏的支持,却不愿意受政府权力的干涉。这一个芝麻小官的地位,既不能够装潢自己,却徒然把自己推到政府权力的直接压迫下面,这是绅士所不愿的。绅士在这里表现了他的巧妙才智,把农民一类的人物推了出来,让他出面,自己在幕后做一个牵线人。握住了行使公务的权力。于是,保长的地位就在这里面更贬了质,一个保长不是真正的一保之长,他所做的工作尽是些琐碎的技术事项。好比征粮、派款、捉兵拉夫,等等,事情烦琐得可怕,他没有权力,除了奉行政府的命令外,还得受绅士之命而工作。

虽然,现在有些地区保长的产生已经具有民主政治的形式,这就是经由保国民大会选举,可是这种“选举”的保长也绝不会挨到绅士的头上。据我个人在云南农村里的观察,选举保长不过是个虚名,在寥寥数人的所谓“保民大会”里,绅士就可以当场指定谁出来当保长。

平庸出身的保长没有雄厚的政治资本,在县长甚至乡长的眼睛里,保长是一些卑微不足道的人物,以这种不受尊重的人来担任推动地方自治的基层行政重任,我怎能不为中国的民主政治叫屈!


04
政治地位

不雄厚的政治资本也无法提高保长的政治地位,他得同时侍奉两个上司:一是上级政府,一是地方绅士。面对着政府权力所代表的统治者的利益,绅权是代表地方利益的,两者常易形成对立的局面,保长就得在这两种权力的夹缝里面工作。一个成功的保长是如何在政府权力与绅士权力之间求取平衡,这就是一方面推行政府的功令,一方面顾及地方的利益。可是,保长又如何能够在两者之间讨好!

我们在前面说过:保长是个苦难的儿子,保甲制成长在干戈纷扰的局面之内。上级政府为了加强动员和管制一切的人力物力,以达到某种的目的,政府权力就一天一天地往下面伸张,这种伸张的结果使保长慌忙的几乎尽是上级政府委托的公事。在许多场合下,绅士权力便在一天一天地萎缩。若使政府公事太侵犯绅士所代表的地方利益,绅士要提出反对,也绝不敢公开指摘,只能用拖延的方式或暗中向政府官吏疏通说情。

不管是“民选”或者经过绅士指定的保长,他都得经过上级政府的委任,进入政府行政机构的系统里面,在政府权力伸张绅权萎缩的情形下,他尽可以倒在政府的怀抱里,或者站在行政人员的立场上,来地方办“公事”。保长可以不顾地方利益,或者借着奉征兵派款的名义,滥收征粮,以求中饱,现实政治里正不乏这种的例子。一个想从这里面获取利益的人,他就可以活动当保长,活动的方法甚至不惜出钱向官绅贿赂,这样的保长也就成为众人诅咒的对象。

若使保长是一个外乡人,我想这种狐假虎威、营私舞弊的现象也许要变本加厉,可是保甲制却规定保长要由本地人担任。保长既是本乡人,有着一份乡梓情谊,同时也得顾及地方团体的社会约束力,使他们行事都不能不考虑几分,这就加深了保长的矛盾与痛苦。以一个忠实于地方的农民出任保长,他若是对上级政府的公事推行不力,或者无能为力时,他就得随时(被)请进县府的班房,甚至丢掉了自己的性命。一个县长不敢随便得罪有力的绅士,他却可以捕杀违命的保长,因征兵派款不力被押致死或者逼死的保长何止多少,保长真是一个苦差。

保长所担任的工作和他今日的政治地位,已经是一个正流之士望而却步的陷阱,这就解释为什么人们一提起保长,除了漠不关心之外,往往还夹杂着可恨和可怜。出任保长的人物,不是想从中捞一笔油水的巧话,就是些目不识丁的忠厚农民,这种局势如果继续下去,保长的品质还在一天比一天地低下,他们的出身平庸且更平庸。


05
保长与乡约

现实基层行政机构里的保长有他的特色,这特色我们若是和旧制的乡约加以比较,就更容易使我们了解。

我们在前面说过,保正乡约原是满清政府参据宋明旧制,在县级之下所设置的基层行政人员。可是,在当时农业社会的承平时代,并不需要对农民做如何严密的控制。“政简民清”的哲学也容许人民有更多的自由,满清政府并没有严格推行他所制定的“保甲法”,当时的编制原是十家为牌,牌设牌头;十牌为甲,甲设甲长;十甲为保,保设保正,可是这种制度一进入氏族组织严密的社会,日久就湮没不彰,在氏族组织不严密的社会,好比云南东部的农村,这种编制虽然存在,但因满清政府的放任政策,编制就逐渐溶入人民自动的组织里,变成了传统地方权力结构的骨架,这就是现在的公家与会牌。一个村落是一个公家,按村落的大小,公家编成一甲或数甲,会牌就是甲下的牌,乡约是在村落的公家机构内执行公事的人物,他的地位出身就等于现制的保长。

承平时代的乡约所担任的公务,并不如今天的复杂。当时上级政府委托的公务普通只有催租催粮,承办差徭。在合理的制度下,每个乡约对于他自己所担任的工作应当能够胜任愉快。可是,皇权统治所培植的官僚作风,规定一个县官出来也得坐八人大轿,鸣锣开道。过境的官吏所需要的差徭更多,这些差徭都通过乡约在各村居民中派给。乡约的办事稍有失误,往往得受到县府差人的逮捕与吊打。另一方面,地方绅士的权力多少,带着封建的色彩,对于政府规定的钱粮向不缴纳,这份钱粮得由乡约从中贴补,乡约也得随时侍奉在管事绅士的左右,绅士进茶馆喝茶,或者上馆,都常常接受乡约的招待,因此,只要论着乡约,便注定是一个贴钱挨打的苦差。云南呈贡安村观音寺嘉庆七年的石刻碑记上有下面的几句话:

古者保长之设,所以卫民而非以病民,后世公务日繁,差徭渐冗,躬肩厥任者,每有遗大投艰之患……每遇替任之年,或防患而贿赂求免,或畏难而逃避他乡。愁苦之状,莫可胜言!因而互相酌议,约为善处,本寺中无论士庶,每月公捐钱文,送賩二根,将所获钱银,制买田亩,收集租息,帮点保正,以供差徭之需。

乡约进入了传统地方权力结构里面,他的职务是由地方绅士所指派,没有受到政府的委任。现在的保长可不这样,他已经进入政府行政机构里面,是经过政府委任的人物,这就是乡约和保长显著不同的一点,因此一个乡约的痛苦始终是痛苦,贴钱、挨打,只能自认晦气。除公家规定的贴补数字外,可不敢随便开罪绅士,更不敢向人民有所摊派,一个保长的痛苦也许还夹杂着快乐,他可以“公事公办”,谁不完粮纳税,他可以据实呈报,县府征收员与枪兵就可进到抗粮人的家里。政府有什么需索,他可随时向人民派款,一个保长每月的办公费并无具体的规定,也没有薪饷,可是他不愁自己会要贴钱。一个不能派款,一个随便派款,这就描写了权力来源的不同,也描写了乡约与保长的不同!

从乡约到保长,从差徭租粮到苛捐杂税,征兵派款,客观的情势与保长的工作注定了他不是一件民主的差事,保长如何能民主?保长如何能是民主的儿女?保长的存在如何能象征中国民主政治的新生?


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