01

封建行政体制的建立

西汉政府在河西建郡置县，对走廊实行行政与军事管理，奠定了河西封建政治结构的基础。

元封五年（前106），汉武帝为了强化中央集权，提高中央对地方的控摄能力，按地域区划将全国分为十三个监察区，称十三州部。每州部设置刺史一名，委命定期巡行郡国，旨在考核地方行政官员的行政与执法情况。征和四年（前89），又在近畿（三河、三辅、弘农）七郡设置司隶校尉，监察京师百官和近畿郡县。十三州部刺史加司隶校尉，共十四部。十三州部的名称是：冀州刺史部、兖州刺史部、青州刺史部、徐州刺史部、扬州刺史部、荆州刺史部、豫州刺史部、益州刺史部、凉州刺史部、幽州刺史部、并州刺史部、交趾刺史部、朔方刺史部。

东汉的凉州刺史部管辖十二郡国，含九十八县、道、候官。十二郡国是：陇西郡、汉阳郡、武都郡、金城郡、安定郡、北地郡、武威郡、张掖郡、酒泉郡、敦煌郡、张掖属国、张掖居延属国。其中的属国都尉是汉武帝时设置的军事行政机构，“属国，分郡离远县置之，如郡差小，置本郡名”，其务在“主蛮夷降者……唯边郡往往置都尉及属国都尉，稍有分县，治民比郡”。

汉魏之际，凉州区划有了一些微小变化。汉献帝在位时，以“凉州数有乱，河西五郡去州隔远，于是乃别以为雍州”；魏文帝时，进而“分河西为凉州，分陇右为秦州”，制凉州“刺史领戊己校尉，护西域”。这样，凉州地域被确定为金城郡及其以西地区，行政权及于天山南北。

西晋统一全国之后，重划行政，定凉州统辖八郡，而领戊己校尉如故。这八郡是敦煌、酒泉、张掖、武威、西海、西平、西郡、金城。八郡下辖四十六县，领户三万零七百。其中：

金城郡，辖五县，即榆中、允街、金城、白土、浩亹。领户二千。

西平郡，辖四县，即西都、临羌、长宁、安夷。领户四千。

武威郡，辖七县，即姑臧、宣威、揖次、仓松、显美、骊靬、番禾。领户五千九百。

张掖郡，辖三县，即永平、临泽、屋兰。领户三千七百。

西郡，辖五县，即日勒、删丹、仙提、万岁、兰池。领户一千九百。

酒泉郡，辖九县，即福禄、会水、安弥、骍马、乐涫、表氏、延寿、玉门、沙头。领户四千四百。

敦煌郡，辖十二县，即昌蒲、敦煌、龙勒、阳关、效谷、广至、宜禾、冥安、深泉、伊吾、新乡、乾齐。领户六千三百。

西海郡，统一县，即居延。领户二千五百。

于是，凉州刺史管辖的范围，包括了东起金城，西到西域，延至西海（今青海西宁）的广大地域。

晋惠帝元康五年（295）：

分敦煌郡之宜禾、伊吾、冥安、深泉、广至等五县，分酒泉之沙头县，又别立会稽、新乡，凡八县为晋昌郡。

这是前凉肇基之前汉族中央政府对河西行政区作的最后一次划分。五六年后，张轨任凉州刺史，鉴于涌入河西的中原人口日多，上表请曰：

合秦雍流移人于姑臧西北，置武兴郡，统武兴、大城、乌支、襄武、晏然、新鄣、平狄、司监等县。又分西平界置晋兴郡，统晋兴、枹罕、永固、临津、临鄣、广昌、大夏、遂兴、罕唐、左南等县。

这是在原区划基础上，根据具体的政治和社会环境要求，对汉以来行政区划进行的局部改动。张轨之后，前凉张宴、张茂、张骏和后凉吕光等，都进行过一些改动，但总体结构无大变化。汉代州郡官员的设置情况是：州一级，刺史为最高长官，两汉有时称州牧。“成帝绥和元年（前8），以为刺史位下大夫而临二千石，轻重不相准，乃更为州牧，秩真二千石，位次九卿，九卿缺，以高第补。哀帝建平二年（前5）复为刺史。元寿二年（前1）复为牧。后汉光武建武十八年（42）复为刺史。”另外，两汉时期，刺史只是奉诏“周行郡国”，省察治政，黜陟能否，断理冤狱，

以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅逾制，以强陵弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令也。

除巡行中按“六条”所定内容对郡国官员和地方势力实行监察与处理外，西汉刺史并不主持行政，也不管理民事，且无固定治所。这种状况到东汉才改变：

中兴所治，有定处。旧常以八月巡行所部，录囚徒，考殿最。初，岁尽诣京都奏事。中兴，但因计吏，不得自诣京师。虽父母之丧，不得去职，或谓州府为外台。灵帝中平五年，改刺史唯置牧。是时天下方乱，豪杰各欲据有州郡。而刘焉、刘虞并自九卿出领州牧。州牧之任，自此重矣。

从东汉建立州刺史有固定治所之制，到建武十一年（35），刺史不再赴京奏事，刺史的行政地位才被肯定下来。东汉灵帝以后，随着政治军事形势的变化，刺史改称州牧，除掌握州行政权力之外，又掌握了地方军事权。原先刺史“位次九卿”，而此时九卿出领州牧。一直到魏晋时期，才恢复“刺史”称谓，但奉诏领兵之权在一些地区依然如故。

魏晋为刺史，任重者为使持节都督，轻者为持节，皆铜印墨绶，进贤两梁冠，绛朝服。领兵者武冠。而晋罢司隶校尉，置司州。江左则扬州刺史。自魏以来，庶姓为州而无将军者，谓之单车刺史。凡单车刺史，加督进一品，都督进二品，不论持节、假节。晋制：刺史三年一入奏。

州一级的属官即所谓“外台”佐吏，东汉时规定“皆有从事史”，“员职略与司隶同”，“凉州部十二”。这十二员职大略是治中（司隶部为功曹）、别驾、主簿、簿曹等。他们各自的职司是：“功曹从事（即州之治中从事）主州选署及众事。别驾从事校尉行部则奉引录众事。簿曹从事主财谷簿书。其有军事，则置兵曹从事，主兵事。其余部郡国从事，每郡国各一人，主督促文书，察举非法。皆州自辟除。”在从事史之下，置书佐、孝经师、月令师、律令史等。汉魏之际，州级吏职中，又增了祭酒文学从事，西晋时再增武猛从事，在边远险要之州，还置弓马从事。自魏晋以后，因刺史多带将军开府，“开府者则置府僚司马，为军府之官，理军事”，这使州刺史属下有了州官、府官之分，“州官理民，别驾治中以下是；府官理戎，长史、司马等官是”。

郡一级长吏，自秦设立，称郡守，汉称太守。其佐吏有郡丞、郡尉。郡丞佐助太守处理行政，郡尉负责一郡军事。不同处是“秦置郡丞，其郡当边戍者，丞为长史，掌兵马，汉因而不改。其后长史遂为军府官”。此外也有郡主簿、司仓、司户、司兵、司土、司法、经学博士等掾属。魏晋时期还有郡中正。

县一级长吏，秦汉称令，其佐吏有县丞、县尉，另有曹掾，分管具体公务。

以上这些，凉州郡县略同。

上述行政组合中，关键是州一级组合。而凉州刺史部自两汉至魏晋行政区划以及事权的变化说明了一点，就是封建政治结构奠定并日渐细密。与此同时，刺史的职权也越来越重，顾炎武论刺史说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也。”具体到东汉以后的凉州，这种“大小相制和内外相维”的封建政治结构又因其特殊的地理环境、民族构成、特殊的风习而显出一些具体的特点和功能。一方面，因它能凝聚河西的经济和军事优势而为中原王朝所用，故成为中原王朝在西北的坚强后盾。正如虞诩论及凉州时所说：

谚曰：“关西出将，关东出相。”观其习兵壮勇，实过余州。今羌胡所以不敢入据三辅，为心腹之害者，以凉州在后故也。其土人所以推锋执锐，无反顾之心者，为臣属于汉故也。

另一方面，由于它培植了一批有政治谋略和军事才干的地方封建人才，一旦国家分裂趋势加大，他们便会将上述政治结构改造为集结地域政治势力以实行划疆分治和凭险自保的工具。如窦融“抚结雄杰”建立幕府便是一例。

汉晋之际，行政权与军事权相结合乃是惯常之事。政治结构也是军事结构的基础。早在汉武帝时，已设置了护羌校尉，职司为“主西羌”。以后定制护羌校尉置凉州部内，属官为拥节长史一名，司马二名。东汉沿袭旧制，建武九年（33），复设护羌校尉，“持节领护，理其怨结，岁时循行，问所疾苦。又数遣使驿通动静，使塞外羌夷为吏耳目，州郡因此可得儆备”。魏晋不变。西晋元康中（291～299年），去护羌校尉，将职司归于凉州刺史，但不久又恢复。永宁元年（301），张轨“出为护羌校尉，凉州刺史”。作为“州官理民”“府官理戎”制度的沿袭，也是“胡汉分治”政策的运用，进一步表明了河西封建政治的特殊性以及凉州在全国政治局势中具有的重要地位。此外，从西汉中叶到北朝之前五个多世纪的时期内，以凉州刺史部为摇篮，以河西经济为载体，孕育和培植出一大批封建官僚及其子弟姻亲，加上一些官僚家族连续数代在河西为官，甚至父子兄弟并据州郡，他们的掾属又“多以本郡人为之”，又造成其宾客部曲门生故吏盘根错节之势。这些世代在河西为官的家族加上他们的门生故吏，聚合成一支以政治关系、姻亲关系、地域关系扭结在一起的强大地方势力，不论在任何时期，也不论形势如何变化，这股势力都稳稳操持地方局面，他们是封建政治的中坚。在国家统一时期，中央政府须妥善料理他们，甚至不惜通过利益倾斜举措来结好他们，免得他们滋事，造成区域不宁而使朝廷陷入西顾之忧。如在东汉永初四年（110）的“弃凉之议”中，虞诩之所以持反对态度，就是出自对凉州地方势力的考虑：

若弃其境域，徙其人庶，安土重迁，必生异志。如使豪雄相聚，席卷而东，虽贲、育为卒，太公为将，犹恐不足当御。

虞诩还指出，正因为凉州局势一发千钧，才应格外优待和妥为措置凉州地方势力：

今凉土扰动，人情不安，窃忧卒然有非常之变。诚宜令四府九卿，各辟彼州数人，其牧守令长子弟皆除为冗官，外以劝厉，答其功勤，内以拘致，防其邪计。

当国家处于分裂，河西道路断绝之后，任何要在凉州占据一席之地或实行割据的力量，都要首先笼络凉州地方势力，依靠他们支持自己和治理地方。这同时也提出一个条件，那就是这个占据者或割据者的出身与凉州地域有一定联系。两汉之际的窦融和前凉奠基人张轨，正因把握了上述封建政治原理才得以在河西立足，并控制局势，实现其割据分治的。

02

 最早的割据政权——窦融政权

河西出现的第一个封建割据性政权是窦融政权。它是两汉之交统一国家政治动乱的产物，也是后来五凉政权的先导。前凉张轨出为护羌校尉、凉州刺史，便是“阴图保据河西，追窦融故事”。而沮渠蒙逊、李暠等人也都自云在“追踪窦融”。

窦融，字周公，扶风平陵（今陕西咸阳西北）人，出身于官僚世家，家族中辈辈都有人担任河西地方官吏，如高祖父是西汉张掖太守，从祖父为护羌校尉，从弟为武威太守。“累世在河西，知其土俗”。

王莽居摄中（6～8），窦融在西汉强弩将军王俊麾下任司马。时值王莽代汉之际，形势扰攘，人心浮动，东郡太守翟义起兵声讨王莽，“移檄郡国”，“众十余万”。窦融因追随大司空王邑镇压翟义有功，受封为建武男。绿林起义爆发后，再随王邑镇压绿林军，被绿林军大败于昆阳（今河南叶县）城下。后来他受王邑推荐，任波水将军，屯兵新丰。地皇四年（23）九月，新莽政权在农民起义频频打击下摇摇欲坠，行将覆灭，窦融审时度势，及时倒戈，投降了绿林军建立的更始政权。他才干卓著，受到更始大司马赵萌器重，由校尉转升钜鹿太守。当此之时，中原、河北、关东一带兵戈未宁，窦融深知出任钜鹿的艰危，而“图出河西”。他通过赵萌辞去太守之职，并说动更始帝，求得张掖属国都尉一职，携带家眷迁居河西。

窦融“图出河西”的原因中，首要一条是他深知河西政治与全国形势既相联系又有差别的道理，再就是他对河西社会状况有深刻了解，特别是对经济、军事、地理优势等有深刻了解。他说：“天下安危未可知，河西殷富，带河为固，张掖属国精兵万骑，一旦缓急，杜绝河津，足以自守，此遗种处也。”

到河西后，窦融以西汉河西地方政府的政治班底为基础，聚合汉族和少数民族地方势力，赢得了他们的拥戴。他“抚结雄杰，怀辑羌虏，甚得其欢心，河西翕然归之”。窦融依靠的原酒泉太守梁统、金城太守厍钧、张掖都尉史苞、酒泉都尉竺曾、敦煌都尉辛肜等人，既是原先河西政治势力集团中的成员，又大都为关陇和河西籍人。如厍钧原籍羌中，史苞原籍茂陵。辛、梁二人分别为陇西和定安大姓，窦融“皆与为厚善”。

政治基础确定后，窦融进一步确定割据策略。首先是集中权力，协同力量，守土保境，在“今天下扰乱，未知所归，河西斗绝，在羌胡中，不同心勠力，则不能自守”的政治思想指导下，设立了大将军府，窦融受推为行河西五郡大将军。其次是安定民生，稳定秩序。“河西民俗质朴，而融等政亦宽和，上下相亲，晏然富殖。”军事方面，则“修兵马，习战射，明烽燧之警”。针对北匈奴对河西的进扰，强化攻防能力，采取正确战术，“每辄破之。其后匈奴惩乂，稀复侵寇，而保塞羌胡皆震服亲附”。

窦融政权对发展河西经济十分着力。东汉建立之后，他奉东汉正朔，贯彻东汉政府的社会经济法令，重视农业生产。居延汉简中有建武三年《居延都尉吏奉册》，其中记载着“令田”“田吏”等，有专家解释说：“‘令田’为官名，‘田吏’为农官的泛称。”这表明窦融时期对河西屯田经济管理仍很重视。另外，窦融政权也颁布农事法令，如“使秦胡、卢水士民畜牧田作”令，使河西农牧结合的经济优势得以进一步保持和发展。为了提高农业生产的效率和积蓄经济力量，建武四年（28）五月，还颁布东汉政府有关“毋得屠杀牛马”和“吏三百石、庶民嫁取毋过万五千。关内侯以下至宗室及列侯子聘娶各如令”的指令。由于重视经济，窦融期间，河西“兵马精强，仓库有蓄，民庶殷富”，诱使关陇地区人口，纷纷携家西上，“安定、北地、上郡流人避凶饥者，归之不绝”，使河西人口再次增长。而河西特产如马匹等，则成为窦融给东汉政府的大宗贡物。建武五年（29）夏，派长史刘钧“奉书献马”。东汉平定陇蜀后，窦融承诏与五郡太守赴洛阳奏事，“驾乘千余两，马牛羊被野”，再次向中原展示了河西畜牧业的优势。

遥奉东汉正朔是窦融政治策略的基本部分。幕府初建时，天下形势四分五裂，在中原有刘秀政权，而邻近河西的陇西由隗嚣割据，巴蜀则由公孙述割据，所谓“称帝者数人”。窦融“心欲向东，以河西隔远，未能自通”。当此之时，隗嚣派辩士张玄游说河西，让窦融“与陇、蜀合从，高可为六国，下不失尉佗”。窦融“召豪杰及诸太守计议”，“诸郡太守各有宾客，或同或异。融小心精详，遂决策东向”。这样，便不能不向刘秀和隗嚣亮明态度。窦融遣刘钧奉书献马，接受刘秀委任是态度之一，而作书责让隗嚣是之二。之一是鉴于：

洛阳土地最广，甲兵最强，号令最明。观符命而察人事，它姓殆未能当也。

之二是鉴于：

西州地势局迫，人兵离散，易以辅人，难以自建……自起兵以来，转相攻击，城郭皆为丘墟，生人转于沟壑。今其存者，非锋刃之余，则流亡之孤。迄今伤痍之体未愈，哭泣之声尚闻。

概言之，上述两种不同态度，是窦融割据策略的具体运用。其中贯穿的精神，是远交近攻，择强而附。但它是在正确分析形势的基础上所做的合乎历史发展潮流的选择，因此窦融并没有与隗嚣、公孙述等同流合污，而其割据政权最终也没有遭到军事性打击，而是以和平合并的方式被东汉政权所接收。窦融未成六国、尉佗之谋，最终却得到“窦氏一公，两侯，三公主，四二千石，相与并时。自祖及孙，官府邸第相望京邑，奴婢以千数，于亲戚、功臣中莫与为比”的殊荣。

对汉晋之际河西封建政治结构的角度而言，窦融政权的存在，既为它注入了新内容，也为它增添了新的格局。而窦融在河西诸方面策略的成功及其表现的政治原理，又为五凉政权提供了借鉴的模式和经验。