1939年2月初，蒋介石和宋美龄在重庆的官邸宴请新到任的英国驻华空军武官、皇家空军上校罗伯特·艾特肯（Robert Stanley Aitken）。喝茶聊天的时候，艾特肯希望进一步了解他们之前提出过的购买英国飞机和聘请英国皇家空军顾问改造中国空军的事情。宋美龄为蒋介石做英语翻译，她说一口流利的英语，略带一点南方口音。她告诉艾特肯，中国空军的管理体系“腐败透顶”，花了不少钱却没有成效。她代表蒋介石说道：“我们不得不在没有海军的情况下作战，如果我们的空军不腐败，我们会做得更好。”她宣称将“全权委托”英国人重组中国的空军部即航空委员会（CoAA），并且重建中国空军。

这并不是中国空军和“空军部”第一次被贴上“腐败”的标签。1936年10月，艾特肯的前任、皇家空军中校哈罗德·克尓比（Harold Kerby）报告称，蒋介石和宋美龄对杭州飞行学校的水平“厌恶之极”，把它的白色建筑描绘成“金玉其外，败絮其中”。1936年10月底，蒋介石任命宋美龄为航空委员会主席。那时蒋介石的主要空军顾问是意大利空军的西尔维奥·斯卡罗尼（Silvio Scaroni）将军。他警告宋美龄说：“你们的空军腐败不堪，一旦爆发战争，它一无用处。”

那些外国驻华武官在提到中国空军和陆军时，基本上没一句好话。第一个公开提出这类批评的人是美国陆军少校马格鲁德（John Magruder），他于1926～1930年担任美国驻华大使馆武官。后来在1941年秋天，马格鲁德作为美国驻华军事代表团（the American Military Mission to China，简称AMMISCA）团长重返中国。1931年4月发表在《外交事务》（Foreign Affairs）杂志上的一篇文章里，他称中国人是“实质上的和平主义者”。在他看来，日本人对军人推崇备至，中国人却没有尚武精神，除了增加机关枪的使用外，中国人基本没有对军队进行现代化建设。中国的军事航空正处于“从军用道具转变为心理安慰的过渡阶段”，陆军也不认为它是一种“必需的装备”；由于中国陆军航空管理人员的糟糕表现，中国空军不过是“被高估了的稻草人”。

在中日战争全面爆发的前三个月里，中国空军部队飞行员英勇奋战，但由于缺乏有能力的领导和足够的备用飞机，无法与日军长期空战。中日战争全面爆发时，日本空军和中国空军的装备比是4∶1，日本有620架陆军飞机和25%的备用飞机、600架海军飞机，这些飞机都是由日本飞机制造商生产的。中国空军只有250架适航飞机，而且全都是从国外进口的，其中230架是从美国进口的，其余的20架是从意大利或德国进口的。到1937年11月底，中国空军部队已经损失了全部的战前储备，只剩下大约27架飞机。

中国空军溃败后，国民政府开始依赖苏联飞机和飞行员。1937年8月，蒋介石与苏联政府签署了《中苏互不侵犯条约》，这是苏联给中国提供军事援助的基础。这份条约最重要的条款是中国人可以用低息贷款购买军事装备，特别是飞机。1937年11月苏联战机开始抵达中国。接下来的三年里，国民政府共收到900架苏式飞机，其中80%是在1939年年底前交付的。

随着苏式装备陆续运抵中国，苏联军事顾问也随之而来，这项被称作“Z计划”的军事援助行动逐渐展开。苏联人视这些飞行员为战争英雄，就像美国人对待飞虎队队员那样。1938年1～2月，苏联飞行队共执行了150次对日轰炸任务。到1938年年底，共有300名苏联人参与了中国的军事航空行动。这些苏联飞行员的援助也并不是没有风险，1937～1940年大约有200名苏联飞行志愿者死在中国。

到1938年时，“Z计划”已经开展得非常顺利，相比于蒋氏夫妇，中国空军部队似乎对苏联人更为忠诚。这个说法来源于美国驻华海军助理武官、海军陆战队上尉詹姆斯·麦克休（James McHugh）。当时他正在中国长途旅行，为美国海军情报局（the Office of Naval Intelligence）收集情报。在他撰写的报告里，麦克休详细描述了中国军事航空的情况以及蒋介石家族及宋家、孔家的种种阴谋。麦克休在塑造美国海军部对国民政府内部权力斗争的看法方面产生了很大的影响。同样，通过他为时任美国驻华大使詹森（Nelson Johnson）撰写的一系列特别报告，他在美国国务院也享有这种影响力。

1938年2月底，宋美龄不再担任航空委员会主席。她身心俱疲，健康状况很不好，只能从航空事务中退出，并说服她的哥哥宋子文接任航空委员会的主席。根据麦克休的报告，宋子文乐于让苏联人承担中国防空的责任，因为他们能提供国民政府急需的贷款和性能更好的飞机，而美国只能提供“已淘汰型号”的飞机。在一封给鄱雷的信中，雷顿也提到孔祥熙“放弃了购买飞机的全部主动权……转而交给了……宋子文。”1933～1938年，孔祥熙作为中华民国财政部长处理了几乎所有与鄱雷的美国联洲航空公司在购买柯蒂斯-莱特“鹰式”（Hawk）战斗机的谈判。1933年，鄱雷和孔祥熙开办了一家合资企业，即中央飞机制造厂。一方是三家美国企业：美国联洲航空公司、柯蒂斯-莱特公司和道格拉斯航空公司，另一方是国民政府。开办中央飞机制造厂的目的是帮助中国政府节省进口飞机大型部件，如机身、机翼和发动机的花费。这个安排意在利用中国的低廉劳动力成本和当地原材料，在中央飞机制造厂制造某些飞机部件并完成整机组装。

直到中日战争全面爆发前，这种商业模式一直运行良好。战争的全面爆发导致中国从美国进口飞机部件的成本大幅度增加，中国开始购买价格更便宜的苏联设备。1938年4月，雷顿注意到苏联提供的飞机按成本计算远远低于美国联洲航空公司所能提供的任何一架飞机。因此，向中国出售美国飞机的前景“暗淡”。到了1938年10月，国民政府共有207架适航战斗机，其中95架苏联飞机、80架美国飞机，另外还有14架法国生产的“德瓦蒂纳”（Dewoitine）战斗机、10架英国生产的格罗斯特“斗士”（Gloster Gladiator）战斗机以及8架德国生产的“亨舍尔”（Henschel）轰炸机。

宋子文欣然接受苏联的军事援助，但是蒋氏家族中的其他人则对此感到担忧，特别是孔祥熙和宋美龄，以及宋美龄的亲信端纳（William H.Donald）。端纳向英国外交官，尤其是空军武官提供关于这些情况的特别简报。1937年年底，哈罗德·克尓比报告称，端纳怀疑苏联和日本将消除分歧，并共同瓜分中国。两年后，罗伯特·艾特肯发现在谈话中“提到苏联人的话题是不受欢迎的”。宋美龄直截了当地评论说，“他们（苏联人）只关心自己”，其他人则承认“他们不愿意多说”。艾特肯猜测苏联援助的条件之一是绝对保密，如果情况泄露，斯大林可能会撤回援助行动。传言说苏联飞行员仅仅是将中国作为“练兵场”。尽管如此，苏联飞行员还是因为作战时的勇气和效率赢得了全世界的尊重，他们似乎准备在中国待上很长一段时间，因为大约有80名中俄译员在教中方人员说俄语。

端纳邀请艾特肯前往重庆并安排了他与国民政府官员的会谈。同样，端纳也与这位新任的驻华空军武官说中国的空军是无可救药的，主要原因在于那些昏庸的官僚。端纳特别说明了蒋介石对中国空军负责人毛邦初的特殊处罚。由于毛将军“既不负责任又贪污腐败”，蒋介石任命忠诚老实的陆军军官钱大钧将军代替他。然而钱大钧对航空事务几乎完全不懂，他不得不依赖毛邦初的指导。宋美龄要求艾特肯不要告诉钱大钧自己来访的真实目的，事实证明钱大钧也对艾特肯怀有戒心。当艾特肯问起中国空军实力的真实情况时，钱大钧说自己不可能将这些情况透露给一位英国空军武官。

出乎艾特肯意料的是，他发现毛邦初对航空常识的了解比其他人都多，尽管他是一个“流氓恶棍”。他提出的作战方案是务实的：飞行员应该只在有合理获胜机会的情况下才去和敌人交战，不允许他们“在众寡悬殊的情况下沉浸于英雄行为”。毛邦初给艾特肯看了一份新的空军组织机构图，最高层是蒋介石、宋美龄、宋子文和其他一些军人。在艾特肯看来，这个机构不过是“一堆不同种类的术语随意地集合在一起”。

艾特肯在昆明见到了中国空军部队主管飞行训练的高级军官周至柔，以及首席飞行教官、一个被称作陈纳德上校的美国人。由于双方语言上的障碍、周至柔的含糊其词和陈纳德的耳聋，他们之间的对话进行得很不顺利。当艾特肯问起陈纳德对于毛邦初提供的空军新组织机构图的看法，后者不屑一顾地表示“无可救药”，但对于该如何改善则没有想法。艾特肯猜测“组织工作不是他的特长”。

艾特肯了解到有十几名美国陆军航空队的预备军官在训练中国空军学员。然而，大家都说这些美国人与中国学员的关系很差，他们与中方军官的关系也不好，因为后者憎恨美国人教他们该如何上课。曾经在一所航空学校发生过一次“叛乱”，中方飞行教官告诉学员一旦他们单独驾驶飞机，他们就不必听从美方教官的指导。

在这些美国飞行教官中有一个人叫威廉·麦克唐纳（William MacDonald），他和陈纳德是老搭档。1930年代中期，麦克唐纳曾经在陈纳德创建的特技飞行队“空中特技三人组”中担任僚机驾驶员。尽管麦克唐纳拒绝承认自己执行过作战飞行任务，他还是拐弯抹角地和人说起他曾试图向中国空军飞行员灌输一种真正意义上的忠诚和责任感，但当他第一次让他们对抗同等数量（9名）的日本飞行员时，他们立马抛下他逃走了。艾特肯获悉麦克唐纳每打下一架敌机，就能获得一笔丰厚的报酬。当中国人将他的奖金降低到“1000元硬通货”，在他看来是指1000美元时，麦克唐纳拒绝了。他说按这种条款的话，那中国人就“自己去把这些该死的东西打下来吧”。

艾特肯拿到了一张调查表，在这张调查表上陈纳德为蒋介石罗列了中国空军部队无数的缺点：组织薄弱、缺乏训练、纪律差、中方人员缺乏主动性以及缺少备用飞机和备用部件。在陈纳德看来，由于不可靠的和不充分的训练导致了飞行员的失误，造成中国空军在中日全面战争的前六个月里损失了一半的飞机。尽管如此，陈纳德还是相信如果能够合理地训练和装备中国飞行员，他们可以对日本的补给线发起“空中游击行动”。中国空军部队已经有了一些适合发动空袭的柯蒂斯“鹰式75”飞机，陈纳德建议采购更多装备重型机枪或大炮的远程单座战斗机。、艾特肯不同意陈纳德的策略，理由是长途飞行后的战斗机容易受到敌人攻击。考虑到日本人在空中的优势，他们可以轻而易举地摧毁任何中国人部署的装备。、

尽管中国空军部队看起来注定会失败，蒋介石夫妇还是给出了一系列想要改革和复兴它的指示。1938年12月13日，重庆的美国外交官报告说，蒋介石决心“改组并扩建中国空军部队”。国民政府打算签一笔大合同，目的是在云南的新中央飞机制造厂里制造飞机。然而，艾特肯却没有提到这些重要的进展。这样看来，中国人是在设法保密他们和曾经的中央飞机制造厂合伙人——美国联洲航空公司重新恢复的贸易关系。1938年12月，时隔一年之后，孔祥熙再次负责采购美国飞机。他接受了鄱雷和另一位飞机经纪人帕特森（A.L. “Pat” Patterson）的投标。孔祥熙想要从这两家公司中选择一家购买多达300架新型美国战斗机。

就在这个时候，孔祥熙也联系了英国驻华大使卡尔（Archibald Clark Kerr），确保中国能从英国那里得到总额1000万英镑的出口信贷，用于购买飞机。孔祥熙提出了在缅甸首都仰光的港口建立一家飞机装配厂的可能性，装备完成的飞机可以从那里飞往云南。这可能是必要的，因为正如孔祥熙所指出的，在滇缅公路上运输这样超大型的飞机部件将是“极其困难的”。

1939年2月，艾特肯知道了中国人将在缅甸新建一家独资飞机制造厂的计划。在他的秘密报告里，他反对那种允许任何外国利益集团“在我们的领地”开办和经营飞机制造厂的观点。不过他在报告结尾处写道，应该派遣一些英国皇家空军军官来中国推销英国飞机，因为相比于其他外国飞机代理商，他们更有机会在市场上立足。

这就是在1938年和1939年困扰中国军事航空的难题。一方面，蒋介石想要有自己的空中力量，但是不相信自己的部下能实现它。另一方面，他不能摒弃防空事业中的中国因素：别的不说，无论这些空军高级军官有多么无能，蒋介石都需要一支由他的亲信控制的空军部队，以便保持他的威望。

由于中国人完全依赖外国飞机，因此总是需要外方人员教他们如何操控和维修这些进口的装备。蒋介石夫妇掌管空军机构的方式就像轮辐：外国专家彼此互动很少，他们分别和中国空军部队中驾驶美式、意式和苏式飞机的小团体建立联系。位于轮毂位置的是蒋介石本人，他要求外方人员跟中方人员一样，也忠诚于他。中国人不觉得在苏联提供几乎全部的飞机和飞行员进行空中作战的情况下，他们探讨雇佣英国皇家空军军官对空军部（航空委员会）进行改革的可能性存在矛盾。

对于这样的共处将会给中国空军造成怎样的不利影响，蒋介石夫妇并没有从过去的经历中吸取教训。比如，1933～1937年，由于采购政策受到误导，中国同时有一支官方组织的意大利空军代表团和一支民间组织的美国飞行教官队。这支美国飞行教官队的队长是美国陆军航空队退役军官朱厄特（John H. Jouett）上校。1934年，他直截了当地说：“就像油和水互不相溶，你不能指望意大利人和美国人这两种具有完全不同的种族特征、观念、训练方法等的人能在一起和谐共事。”

最后，物流也是一个重要问题，相比于其他因素，它更加限制了国民政府对西方飞机的采购。1938年12月，孔祥熙对英国驻华大使指出通过滇缅公路运输大型飞机部件的困难。所以，即使中国人从英国或是美国那里订购了飞机，也没有可靠的方法将飞机部件运到云南。相比之下，苏联空军代表团在将飞机运往中国西部时则没有遇到这些障碍。从1937年起他们就在靠近土西铁路（Turkestan-Siberia Railway）终点站的阿尔玛-阿尔塔（Alma Alta）（今哈萨克斯坦的阿拉木图）组装飞机，再从这里飞往位于中国西部兰州的主基地。飞机再从兰州飞往位于四川成都的中国空军部队基地，当时重庆也在四川省管辖范围内，是中国的战时首都。

苏联的运输方式可能给了孔祥熙灵感，他相信可以建立一个类似的运输体系，这样在仰光组装完成的飞机可以运往云南。然而，这需要得到英国的同意。此时英国正陷入两难境地，他们既想帮助中国，又要避免与日本发生冲突。“不挑衅”日本的政策占了上风，这就排除了将飞机从远东港口经过英国领土运输到中国的可能性。因此，在华盛顿和伦敦，官员面临着一个尴尬的现实，为了在军事航空领域帮助中国，他们不得不依靠不可靠的滇缅公路。因此，美国联洲航空公司也不得不依靠滇缅公路。

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