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最近更新:2020-10-27
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【国别区域】 (导论)阿拉伯国家军政关系研究——以埃及、伊拉克、也门、黎巴嫩等共和制国家为例

作者:朱泉钢 来源:《阿拉伯国家军政关系研究——以埃及、伊拉克、也门、黎巴嫩等共和制国家为例》
发布于 2020-07-08 浏览量:237
第一节 研究问题的缘起

军政关系一直是许多发展中国家政治发展中关涉重大现实利益、复杂而敏感的议题。2019年初,伴随着阿尔及利亚和苏丹民众抗议运动,这两个阿拉伯国家再次上演了军人接管政权的大戏,由此引起各界对军政关系诸问题的重新审视和思考。

早在半个多世纪前,当反法西斯战争取得重大胜利之时,广大亚非拉国家纷纷摆脱列强控制,宣告独立,开启了20世纪新的历史进程。其中,最引人瞩目的现象是军人集团成为许多发展中国家政治生活中的关键角色。在这样一个特殊的历史阶段,军事政变频繁发生,军人干政此起彼伏,相继出现了许多军政权,这种状况一直延续到20世纪70年代,这一时期被西方一些学者称为军人政治的“黄金岁月”。阿拉伯国家也不例外,在1952年埃及自由军官组织发动军事政变之后,阿拉伯世界出现了显著的军人政治现象,这也确立了军人和军队在这些国家的重要政治地位。

军政关系是政治治理中的一个重要方面,它不仅关系到一国对外军事行动的能力,而且关系到一国内部的政治发展。军队是作为国家进行对外进攻与防御的工具而建立起来的,但它又是一国内部的机构。军队兼具国内和国际政治角色的特征带来了现代军政关系中的两难悖论:为了应对其他群体的威胁,政府需要建立拥有强制能力的机构(即军队)保护自己,但随后政府发现,用来保护自己而创建的强制机构也可能构成对自己的威胁。因而,如何构建军政关系,保证军队既能有效应对外部威胁,又不对内部政府构成挑战,就成为重要问题。

一战导致奥斯曼帝国被欧洲列强肢解,在它的领土上裂变出许多新的阿拉伯国家,这些国家在英国和法国的主导下开启了民族国家的构建过程。对于这些国家来说,军政关系成为摆在政治领导人面前的一道难题。显然,大多数阿拉伯国家并未解决好这一问题。20世纪中叶,军事政变和阿拉伯民族主义、反对殖民主义运动一起成为阿拉伯世界重要的政治现象,政变带来的重要结果之一是共和制成为阿拉伯世界一种重要的政体形态。根据阿盟官方网站的资料,目前22个阿盟成员国中有14个共和制国家,包括阿尔及利亚、埃及、巴勒斯坦、吉布提、科摩罗、黎巴嫩、利比亚、毛里塔尼亚、苏丹、索马里、突尼斯、叙利亚、也门、伊拉克。阿拉伯共和制国家在建立初期,大多由不同形式的军政府领导,军官在国家政治生活中具有主导性地位。随着时间的推移,这些国家的军政关系基本都展现出文官控制军队能力增强的特征。同时,由于各自的历史境况不同,不同国家的军政关系也表现出不同特点。而且,这些国家的军政关系带来了军队战斗力弱、军队团体利益明显、军队专业化程度低等问题。

显然,军政关系这一议题在阿拉伯共和制国家并非“千篇一律”,而是在不同时期展现其差异性和变动性。例如,埃及自共和制度确立以来,军政关系的变化经历了军政府、威权主义文官政府控制军队、“一·二五”革命以来的军队地位提高等阶段;伊拉克共和国经历了军政府时期反复的军事政变到复兴党控制军队,再到伊拉克战争之后民选的文官政府控制军队等阶段;也门共和国经历了军人政权、极短暂的民选政府控制军队、威权政府控制军队,再到军队分裂和多重武装力量崛起等阶段;黎巴嫩建国之后,整体维持民主的文官政府控制军队的局面。

综观阿拉伯共和制国家军政关系的演变,我们发现:一方面,这些国家的军政关系表现出明显的文官政府控制军队的趋向;另一方面,这些国家的军政关系演变也显示出不同的特征。由此引出一系列值得思考的问题:阿拉伯共和制国家军政关系演变的方向是什么?阿拉伯共和制国家军政关系演变的内在机理是什么?不同国家军政关系演变的模式和影响是什么?本书以埃及、伊拉克、也门和黎巴嫩四国为主要案例,探究阿拉伯共和制国家军政关系演变的历程和特点,概括军政关系的类型和特征,总结军政关系对这些国家政治发展的影响,预测军政关系未来的发展方向。

本书以埃及、伊拉克、也门和黎巴嫩为主要案例来进行研究,主要基于以下三个方面的考虑。

第一,这四个国家军政关系的演变具有典型性和代表性,深度研究四国的军政关系演变有助于我们得出一般性的结论。从整体上看,阿尔及利亚、苏丹等国家的军政关系发展与埃及有较强的相似性;伊拉克的军政关系演变历程和叙利亚等国有不少的相同点;也门的军政关系变化与利比亚等国比较类似;黎巴嫩是相对独特的案例,从建国之初就整体维持民主的文官政府控制军队模式。

第二,这四个国家军政关系的演变除了具有文官控制能力增强的相似性之外,还展现出一定的多样性、差异性和复杂性,有助于我们加深对整个阿拉伯共和制国家军政关系演变的理解。这些国家的军政关系演变原因相对复杂,既包括外部原因,也包括内部原因;既包括物质原因,也包括观念原因。这些国家不同时期的军政关系类型也相对多样,既有军队占据主导地位的类型,也有文官政府控制军队的类型,还有军政协调的类型。这些国家军政关系演变的方式也相对多样,既包括急剧演变,也包括缓慢演变;既包括根本性演变,也包括微调性演变。

第三,这四个国家在阿拉伯世界具有重要地位,对于这四个国家军政关系演变的考察有助于加深对这四个国家的研究。埃及是阿拉伯世界人口最多、综合实力最强的国家,且具有重要的战略地位。此外,埃及的发展模式对其他阿拉伯国家具有重要的示范作用。伊拉克作为阿拉伯世界的核心国家之一,拥有丰富的油气资源,是中东地区族群、教派、地缘矛盾中心,在海湾战争和伊拉克战争之后备受世人关注。也门作为阿拉伯半岛上唯一的共和制国家,长期经受战乱,发展落后,并以其独特的部落社会而著称。黎巴嫩长期被视为阿拉伯世界的“例外国家”,主要是因为它高度开放、包容和民主,其也因中东地区的“冲突旋涡”属性而闻名。

毫无疑问,建立一种稳定、有效率、有效力的军政关系是世界上所有国家普遍追求的目标,阿拉伯共和制国家也不例外。这些国家在军政关系的发展中面临一些问题,有效解决这些问题对于它们的政治发展、社会繁荣、军队高效具有重要的意义。在国际政治和比较政治研究中,政府控制军队(或者缺失)都是重要的研究主题。军政关系对于军队改革和军队战斗力、外交决策、政治发展、民主化和民主巩固、族群冲突的研究都具有重要意义。正因如此,我们观察和探究阿拉伯共和制国家军政关系的演变及其问题,通过对军政关系演变的深入分析,廓清这些国家军政关系演变之路径——演变的方式、演变的类型及相关因素,揭示军政关系演变的影响以及军队在政权建设和政治发展中的作用,等等,不仅有着重要的学术价值,而且具有深刻的现实意义。

第二节 阿拉伯共和制国家军政关系问题的研究现状

20世纪上半叶,军队在许多国家的作用增加,影响力增强,引发了一些学者对此问题的关注。最初,研究主要以美国军政关系为观察对象。为了应对二战以及冷战的威胁,美国士兵数量急剧增长,对于如何在自由民主制度下维持大规模军队引发了美国学者的思考,亨廷顿和贾纳维茨(Morris Janowitz)都相信文官系统和军队系统属于不同的领域,对于如何使这两个系统合理共处,进而维持整个政治系统的稳定,两位学者从不同的路径给出了答案。亨廷顿认为应当实现军队的专业化,进而保证文官系统对军队的主导,贾纳维茨则认为军队应当实现社会化,向军队灌输社会主流的价值和期待,进而保证文官系统对军队的控制。虽然两者都认为军政系统有差别,并且承认文官政府控制军队的制度安排相对合理,但亨廷顿试图建立制度以控制军政差异,贾纳维茨则试图建立制度弱化军政差异。英国著名的政治学家塞缪尔·费纳(Samuel E.Finer)摆脱了军政关系研究的美国偏好,他主要研究发展中国家的军政关系,认为不同于发达国家,许多发展中国家的政府并没有足够的行政能力来防止军人获得干预政治的机会。

西方学术界关于阿拉伯国家军政关系的研究取得了大量成果。由于阿拉伯国家在一战之后到20世纪60年代这段时间里军队政变频繁,因而关于阿拉伯世界军政关系的传统研究主要聚焦在军方干政、军队政变和军人政府问题方面,这种研究趋势持续到80年代前后。一些研究关注军人政变的频率及发生的可能性,例如费纳系统研究了军队干政的倾向、程度和结果。他认为,军队进行政治干预主要有两个原因:一是军队的动机和态度,二是军队干政的机会。军队进行政治干预的动机包括四个方面。第一,军方认为干政是军人尊严的显示。第二,军方认为干政是国家利益的要求。第三,军方干政的动机可能是为了阶级利益、地区利益、军队团体利益,或者个人利益。第四,大多数军队干政可能是某些动机的混合产物。军队干政的态度包括军队认为自身在国家的政治生活中极其重要,以及军队强调自身的尊荣。他认为,军队干政的机会在于文官系统对于军队的过分依赖,以及军队在民众和社会中受欢迎程度较高。

关于军队干政对国家发展影响的研究。一种观点认为,军队是阿拉伯国家中的先进力量,军队干政有利于国家的现代化建设。例如,普林斯顿大学著名政治学教授哈尔彭(Manfred Halpern)认为职业军人是新兴阿拉伯国家中的现代化先驱,他们构成了阿拉伯国家的新中产阶级,因而军队干政对于现代化建设具有积极意义。哥伦比亚大学著名中东问题专家胡雷维茨(J.C.Hurewitz)也认为,军队能够深刻地影响社会结构变化。另一种观点则认为军队干政造成威权主义,例如,犹太裔美国学者帕尔马特(Amos Perlmutter)指出,军队一旦通过政变掌权,便不会自动放弃权力,返回军营。巴勒斯坦裔美国学者巴塔图(Hanna Batatu)则探讨了阿拉伯军队干预政治的历史及军队将社会资源转移到军队中的事实。这一时期,西方学界对阿拉伯国家军队政变问题的研究成果众多,但存在两个明显问题:第一,对军队政变原因的分析描述性居多,系统性、理论性论述略显不足;第二,对军队干政的评价相对片面,很少有学者能够辩证地看待军队干政问题。

诚如美国马凯特大学的学者布鲁克斯(Risa Brooks)的观察,20世纪70年代之后,军事政变在中东地区发生的频率越来越低,成功的概率也越来越小。然而,军事政变数量的减少并不意味着中东国家的军队在政治系统中不再重要。从20世纪80年代起,相关研究的学理性开始增强,一方面,一些学者从类型学的角度深化对阿拉伯国家军政关系的分析。美国著名的军政关系学者诺德灵格(Eric A.Nordlinger)根据军队在政府中的作用将政府分为三种类型:军官控制政府,主导政治进程并长期执政的军人统治政权;军官短期内接管政府,保护中产阶级利益并维持现状的军人监护政权;军官拥有对文官政府的否决权,但并不接管政府的军人仲裁政权。费纳试图通过下列标准评估军队在高级别决策中的作用:国家首脑是不是政变的领导,政府是否由革命委员会或军事委员会领导,政党是否被允许存在,国家是否有独立的立法机构。据此,他将政权类型区分为军人集团政权、立法机构和政党作为辅助的军人集团政权、拥有个人魅力的总统制政权、威权主义政权。美国乔治城大学教授卡姆拉瓦(Mehran Kamrava)将军官影响与军队专业化结合起来,认为中东地区共有四种类型的政权:形式上的民主国家,即文官主导,但允许军队在政治系统中发挥重要作用,例如土耳其和以色列;威权主义的军官政权,即曾经的军官依旧掌权,但将其自身文官化,成为文官独裁者,例如埃及、也门、叙利亚、突尼斯等;双重军队政权,即国家军队的政治欲望被存在的平行军所遏制,例如伊朗、伊拉克(萨达姆统治时期)、利比亚(卡扎菲统治时期);君主国政权,或者依赖雇佣军,例如巴林、阿曼和卡塔尔,或者依赖忠诚于国王的部落军队,例如约旦、摩洛哥和沙特。对于军政关系的类型考察,有助于我们深入理解军队在阿拉伯国家国内政治中的作用。然而,西方学者对于军政关系的分类往往关注军官在政府中的作用,而忽略了军官在军队团体事务、国家内外安全政策制定、经济社会事务诸多议题中的作用,因而显得分析不完整。

另一方面,部分学者开始关注阿拉伯军队在政府中支持稳定的作用。第三波民主化浪潮中,民主制度在南欧、非洲、拉美、独立的苏联加盟共和国和东欧、东南亚的土地上扎下根来,但是中东地区依旧面临民主缺失,至少是民主推进迟缓的问题。20世纪90年代之后,一些学者开始关注阿拉伯国家军政关系与民主化问题。中东地区的领导人更迭主要通过以下方式:王位继承、宫廷政变、军队政变、选举、人民革命。阿拉伯国家总体表现出威权主义的政治特征,但政治稳定,这种现象不支持西方学者设想的非民主政权意味着不稳定的观点,进而引出两个问题:什么要素使威权主义政府如此具有活力?什么条件下威权主义政府将倒塌?在政治科学和政治社会学的研究中,军队在政治中的作用是一个古老的话题,军队在维持威权主义政权稳定中是关键的因素。一些学者认为,由于军队对于秩序的偏好,其对于不稳定的厌恶超过了任何考虑,军队往往并不真正支持民主化,即使军队支持自由化,也是为了提高政权合法性,掩盖威权主义的实质。还有一些学者认为,军人内部发生分裂,一部分军官试图维系统治权力,另一部分军官则认为继续维持权力将损害军队机构的利益,最终,军队中的核心领导决定退出政权组织,以保证军队的团体利益,继而实现政治民主化。美国布兰代斯大学教授贝林(Eva Bellin)认为,在没有外部干预的情况下,军队对现政权的支持是中东威权主义政府得以生存的重要保障。长期以来,军队支持是阿拉伯共和制国家政权生存的重要条件。然而,这些国家的军队在阿拉伯变局中表现出复杂的行为,并不符合这些研究者的假设和预期,因而需要重新审视军队与政权的关系。

阿拉伯剧变中,军队对于政权生存和政治走向极其重要,但是阿拉伯军政关系问题研究的长期“赤字”导致对这一问题回应乏力,这引发了对该问题的新一轮研究热潮。起初,相关研究主要关注军队在阿拉伯剧变中的行为选择问题,并形成了制度主义、结构主义和理性主义的三大解释范式。制度主义解释强调军队制度化特征(军队作为官僚机构的理性导向)的作用,并认为低制度化的军队比高制度化的军队更倾向忠诚于政权。结构主义范式认为结构而非行为体本身(军队)影响军队的行为选择,如军队与政府关系结构、军队与社会关系结构、外部的国际结构的作用。理性主义解释认为,军队的行为选择取决于军方对自身利益的理性评估。如果政权生存有助于自身利益,军方往往选择忠诚于政权;如果政权生存不利于自身利益,军方往往选择背叛政权。

近年来,一些研究从更宽广的视角观察阿拉伯国家的军政关系问题。例如,英国中东军政关系史专家克洛宁(Stephanie Cronin)历史地考察了中东地区一些国家军队的组织架构和政治行为,并分析了军政关系对民族国家构建的功能。意大利著名中东军政关系问题研究学者弗洛伦斯·葛布(Florence Gaub)分析了阿拉伯国家的军队缘何成为高影响力的政治行为体,她认为军队的高组织能力、清晰的军队制度利益、民众对军队的认可和脆弱的文官控制是主要的因素。艾克·格拉维特(lke Grawert)和泽纳布·阿布尔-马季德(Zeinab Abul-Magd)则从军队与经济的关系入手,考察了中东国家的军队经济、军官的经济特权、军官的经济收入等内容,深化了对中东国家军政关系问题的研究。肯尼斯·波拉克(Kenneth M.Pollack)专注于解释阿拉伯国家军队战斗力弱的问题,他认为虽然军队政治化和阿拉伯国家经济发展落后是重要原因,但最主要的因素是阿拉伯主导性的政治文化不适应现代战争的要求。

其间,来自阿拉伯世界的学者也在深入探究阿拉伯国家的军政关系问题,并呈现不同于西方学界的两个特征。一是更重视从国别入手,研究军政关系问题,如Kandil深入研究了埃及的军政关系问题。二是主要运用历史学的方法,考察阿拉伯国家军政关系“是什么”的问题,而不像一些西方学者纠结于军政关系“应该是什么”的问题。

综合来看,二战以来,西方学界对阿拉伯共和制国家军政关系的研究取得了一定的成果,但也存在如下缺陷。

第一,阿拉伯共和制国家军政关系的研究与地区安全、阿拉伯国家民主化进程、伊斯兰政治参与等议题相比,明显处于研究不足的境地。尤其到了20世纪70年代之后,随着军政府的逐渐转型,军政关系这一主题的研究进一步萎缩。巴拉克(Oren Barak)和戴维(Assaf David)通过对《军队与社会》《国际安全》《安全对话》《安全研究》《国际中东研究杂志》《中东杂志》《中东研究》《阿拉伯研究季刊》《中东季刊》这九本杂志1990~2005年发表的文献进行梳理之后发现,无论是对阿拉伯安全部门的整体研究,还是对阿拉伯单个国家的安全部门的专门研究都极其有限;关于阿拉伯国家安全部门在全球层面、地区层面、国家间关系层面的研究远多于对其国内层面的研究。就研究议题而言,对地区国家的军政关系的研究更为稀少。

第二,综观关于阿拉伯共和制国家军政关系的既有研究,缺乏对军政关系动态发展进行全面的考察。20世纪90年代之前的研究仅仅关注20世纪40~60年代军事政变频发时期的军政关系,90年代之后的研究主要关注文官政府如何加强对军队的控制,阿拉伯剧变之后的研究主要考察军队对政府的忠诚或背叛问题。既有研究并没有以一种动态的视角纵向考察整个阿拉伯共和制国家的军政关系演变问题,因而显得不够系统,也无法准确解释军队在阿拉伯剧变中的行为选择。本书试图弥补这一空白,分析阿拉伯共和制国家从建立之初到阿拉伯剧变以来的军政关系演变进程。

第三,绝大多数西方学者往往依据欧美国家军政关系的特性,判断和评价发展中国家尤其是阿拉伯国家军政关系,从而简单地否定了阿拉伯国家军队以及军人对于维护国家和社会稳定、促进民族国家建构和发展曾经发挥了重要的积极作用。西方学者通常不顾阿拉伯国家独特的历史发展状况,片面地从规范角度否定阿拉伯国家的军政关系发展模式。由于发展中国家独特的发展路径,这些国家的军政关系和西方国家存在显著差别,军队往往参与和专业技能并不相关的活动,例如政治活动和经济活动。诚然,这些国家的军队广泛参与军事事务之外的活动对于国家的长远发展具有消极作用,但是,军官在这些国家独立和建设中所发挥的积极作用不容忽视。

第四,从理论上看,阿拉伯共和制国家军政关系的研究缺乏合适的分析框架。随着阿拉伯世界军事政变发生的频率和成功的频率越来越低,学者们普遍认为这些国家的军政关系发生了变化,他们也因此认为文官政府控制军队的能力增强。然而,文官在政府职位中的比例提高,军官在政治治理中的作用减小是否涵盖了军政关系变化的所有面向?显然,如果只观察这一方面,就会忽视军政关系的复杂内涵。此外,关于这些国家军政关系演变的动力更是鲜有系统的论证。作为研究人类行动的社会科学,理论总是试图对社会现象给出描述性、解释性或预测性的说明。如果不能对这些国家军政关系的演变给出令人信服的描述、解释和预测,则无疑是一件令人遗憾的事。

近年来,中东国家军政关系的问题也引起了中国学者的关注,他们关于这一问题的思考集中在中东国家民主化进程、政治制度建设和政治发展的研究中,一些研究不乏真知灼见,如王林聪的《中东国家民主化问题研究》,毕健康的《埃及现代化与政治稳定》,王彤主编的《当代中东政治制度》,哈全安的《中东国家的现代化历程》,刘竞、安维华的《现代海湾国家政治体制研究》,王京烈主编的《动荡中东多视角分析》,以及陈明明的《所有的子弹都有归宿——发展中国家军人政治研究》等。就中东国别而言,土耳其和埃及的军政关系研究相对较多。在土耳其研究中,黄维民分析了土耳其军队崇高的社会地位、军队的政治监国作用,以及军队干政的原因和影响。魏本立认为土耳其军队在国家生活中具有重要地位和积极作用。范若兰将土耳其军队干预政治的原因归纳为政治危机、经济危机、社会暴力,以及军队的性质。刘云则认为土耳其军队干政对于政治现代化具有正反两方面作用。在埃及研究中,杨灏城、江淳对纳赛尔军政府的形成、政策、作用进行了详细分析,毕健康、王林聪等学者指出,埃及政府从萨达特后期开始,军人政权的色彩逐渐退化,文官在政治事务中的作用逐渐增加。阿拉伯剧变之后,埃及军队在国家事务中作用增加,这引起了一些学者对埃及军政关系问题进行研究的兴趣。此外,一些学者对于伊拉克、阿尔及利亚、叙利亚等国的军政关系问题也进行了相关研究。另外,我国非洲问题专家吴期扬撰写的《非洲军队、军事政变与军政权》深入分析了军事政变和军政权对于非洲政治发展的深远影响,对于我们观察和研究北非阿拉伯国家军政关系有着重要的帮助。

整体来看,国内学者对于阿拉伯国家军政关系的研究尚处于起步阶段,专项研究尚不多见。因而,我们需要深入研究阿拉伯共和制国家军政关系的演变历程、影响军政关系演变的有关因素,以及军政关系对于政治发展的影响等。

第三节 军政关系诸概念的界定及其衡量指标

为了更好地理解阿拉伯共和制国家军政关系的演变情况,本书试图构建系统地理解阿拉伯共和制国家军政关系演变的分析框架。

01
军队、武装力量、安全部门

军队的概念很容易和安全部门、武装力量这两个概念混淆,虽然这三个概念具有重叠的内涵,但严格来说,三者存在差别。

军队(military)是国家或政治集团为准备和实施战争而建立的正规武装组织,显然,参与战争是其核心功能,因而军队具有确保、威慑、胁迫三大作用。

武装力量(armed forces)包含的范围更广,游击队、恐怖分子、保安部队等拥有武器与兵力的组织都属于武装力量,国家制度内的武装力量应当包括军队、警察、情报机构等。

一国的安全部门(security sector)可以被定义为能够合法使用强制力的组织及控制这些组织的机构。安全部门用以保护国家及人民的安全,使其免遭暴力和强制,包括一国制度内的武装力量及其控制机构,例如军队、警察、宪兵、准军事力量、情报和秘密机构、海关警卫,以及相关司法部门等。

02
 军政关系、文军关系、文武关系

在西方学者的相关研究中,军政关系、文军关系、文武关系通常都会使用“civil-military relation”一词,这显示出三个概念之间具有明显的联系性,但三个概念也有一些区别。《布莱克维尔政治学百科全书》指出:就广义来说,该术语(civil-military relation)涉及社会上的一般公众和武装力量成员相互间所持有的态度和行为,其狭隘的政治含义意味着武装力量和合法建立的国家公共权威之间所存在的主从关系和上下级关系。显然,该术语必须进行更加准确的界定。

笔者认为,军政关系是指军队与政府(立法、行政和司法机构)之间的联系和互动,以及在互动基础上形成的有关军政双方权力分配的制度安排。互动主体主要包括军队和政府,政策主要关注国内政治和对外安全。这是运用最广泛的含义,几乎所有军事政治学的相关研究都会涉及此定义所包含的内容。

文武关系,是指一国的武装力量和该国社会力量、政府之间的联系和互动,以及在互动基础上形成的有关社会、政府、军队之间权力分配的制度安排。显然,这组关系范围大于军政关系。因为这里的“文”不仅包括文官政府,还包括范围更广的文官体系。例如,斯希夫(Rebecca L.Schiff)将此概念界定为武装力量、政治精英和整个社会、国家机构之间的相关联系。文军关系特指武装力量中的军队与该国社会力量、政府之间的联系和互动,以及有关各方权力分配的相关制度安排。

在确定完这些核心概念之后,我们需要知晓什么状况下,军政关系发生了变化,因而有必要明确军政关系演变的衡量方法。

 
03
衡量军政关系演变的诸要素

在国际政治的结构主义理论中,国家往往被视为单一和同质的行为体。在国内政治和比较政治研究中,大多数学者往往强调由于主权和治权的分离,国家并不是铁板一块的统一行为体。各组织之间是分立的,在保持一定程度的一致目标和利益的同时,通常也会发生冲突。各个组织的领导人根据组织职能和组织能力界定自身利益,致力于维护组织的自主性和利益。不同组织之间的领导人相互协商谈判,决定内外政策。在国内政治当中,军队往往被看成自利的政治行为体,是国内政治中的重要组织机构,具有强大的政治影响力,影响一国内部的政治运转。因此,本书将军队视为不同于政府、具有团体利益的独立国家机构。

由于本书把军政关系视为军队与政府机构之间的联系和互动,及其构成的制度安排,因而观察其联系方式、互动模式及相关制度安排就显得尤为重要。军政关系的演变,本质上就是军队与政府机构之间关系的有关制度安排变化,本书接下来对此进行具体分析。

军政关系主要在两个方面表现出差异:军政行为体的活动领域(scope)和权限(jurisdiction)。活动领域主要界定政府和军队参与相关事务的范围,包括军队团体相关的事务、安全事务、社会经济事务、政治事务。而权限主要指军队和政府在这些事务中的决策制定权。

(一)权限的变动

权限主要显示政策制定和执行的权威,因而权限从性质上界定了一国军政关系,也是观察军政关系的起点。根据权限的归属状况,有学者将军政关系中的权限区分为绝对权限(ultimate jurisdiction)和分割权限(divided jurisdiction)。

在相关议题的政策制定中,拥有绝对权限的机构具有完全的责任,是决策的最终权威,它可能将特定议题的决策权授予其他机构,但它决定授权的原则和监督其他机构的程序。在大多数情况下,绝对权限意味着排外的决策。在分割权限中,决策权根据不同议题被赋予不同机构,甚至不同机构共同享有某一议题的决策权,在特定领域中,不同机构享有最终的权威。根据此划分,军政关系依据权限可以区分为三类:军队绝对控制、共享的权限和政府绝对控制。

一国军政机构的权限差别主要表现在不同历史时期和不同的议题领域,通常来看,权限的变化主要发生在以下场景。第一,一国发生政治剧变或经济转型的时候,军政机构的权限可能发生变化。例如,发生军事政变之后,通常迅速建立起军队绝对控制的权限模式。在后威权主义国家,文官政府的权威最初通常仅仅限定在政治治理领域,军队除了在专业议题中具有决策权外,还维持对内部安全的控制,并承担其他非专业职能。第二,在军政机构在动员支持和权力累积中获得胜利后,社会对于政治治理,包括对军队作用的规范信念发生变化,使军政机构的权限可能因此发生变化。第三,国家即使没经历政权变更,军政机构权限也可能伴随特殊情境或军队任务变化而变化。在一些一党制或一党主导制的国家,领导人更替时期可能提高军队的政治重要性,当政治权力巩固后,军队的政治重要性会下降。在民主国家,内部混乱的增加可能导致军队负责维持内部法律和秩序,军队对内部安全政策的权限增加。

因此,军政关系的演变需要关注权限的变化。一旦权限特征确定,我们需要具体分析变化发生在哪些领域。

(二)活动领域的变动

活动领域主要显示军队参与国家事务的范围,即卷入相关活动的宽广度。根据军队自身功能可能产生的与政治相关的组织利益,有四个领域值得注意:军官在政府中的地位,对军队作为团体的控制、组织和管理,国家安全政策制定,军队的社会经济作用。接下来具体分析这四个领域的含义,及其评估方法。

第一,军官在政府中的地位。政治是行为体使用权力和影响来主导政府和做出决定的过程,军官在政府中的地位和作用至关重要。军官在政府中的地位,也即军官参与政治的程度可以视为一个谱系,从完全的文官控制到完全的军队主导。军队卷入政治的连续谱可以概括为军队影响(文官控制)—军队参与—军队弱控制(与合作伙伴一道)—军队强控制(不与合作伙伴一道)。军队参与政策制定的形式包括提出专业建议、游说、与特定政治力量结盟、胁迫(包括不再提供政治支持)、威胁使用武力,这些方式依赖军官在政府中的地位。

第二,对军队作为团体的控制、组织和管理。由于军队参与战争的独特任务和作用,因而其具有强制性,国家应当对其团体事务进行有效的管理、控制和约束。然而,军队经常寻求机构自主性,因而对军队的控制、组织和管理是军政关系的一个重要方面。所以,军政双方在军队规模、组织、招募和装备方面的权限争夺十分明显。就这一主题而言,需要仔细考察的是军队的指挥系统、高级军官的任命和提拔、国防预算、军队法律和普通法律体系之间的关系。

第三,国家安全政策制定。对于政府来说,保证民众安全是存在的重要理由,保护国家安全是军队的基本职能。虽然“战争是政治通过另一种手段的继续”,但一些国家的军队将安全事务视为独立的排他性领地,因而积极参与安全政策制定。安全事务中的权限是军政关系的重要内容,稳定和持续的政府控制安全政策制定,是军队附属于政府的重要标志。

在外部安全政策制定中,需要考察以下几个方面:谁来确定国家安全问题,即确定哪些问题属于国家的安全问题;谁决定安全威胁评估,即确定国家安全中的威胁是什么;谁是国家安全政策、原则和战略制定中的最终决定者。此外,军队的内部安全作用也需要考虑。在后发国家中,由于国家制度建设的时间滞后性和过程压缩性,警察等内部安全机构相对无力,军队通常不仅承担国家的外部防御职能,而且在国家的内部安全事务中承担责任。这方面的变化需要观察以下几个问题:谁决定军队维护内部安全的任务;军队履行国内安全任务时,与政府的关系怎样;政府是否有权撤销其作用。

第四,军队的社会经济作用。在发展中国家,由于资源的相对稀缺,军队通常参与经济社会活动,包括经济建设和社会发展。现代性涉及制度和精神两个层面,在制度层面,军队是公民学习现代技术和管理能力的重要场所;在精神层面,军队能够传播民族主义等现代意识形态,进而能够促进和维持国家共同体。总之,这些国家的军队通常参与一国的民族融合和现代化建设。通常,军队的经济活动涉及内容广泛,包括管理国防工业,生产商业物品,经营电台、报纸等媒体,管理航运,甚至参与农业发展。军队还广泛参与社会服务,包括健康、教育和社会保障事务等。军队在这些活动中的参与力度越大,参与范围越广泛,其相对权力越大。

通过观察军队和政府在政府机构、军队团体事务、国家安全政策制定、社会经济领域活动中的权限分配,可以理解一国特定时期的军政关系状况。

(三)军政关系演变的衡量

根据对权限和活动领域的分析,我们可以清楚地观察和衡量军政关系模式(见表0-1),并可以将其与先前的军政关系模式进行比较,观察其演变。


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表0-1 军政关系示意


第一,通常来说,军政关系研究把政府在政治治理中享有绝对权限(A1)视为政府控制。然而,这并未观察到军政关系的全貌。当然,政治治理由谁来控制极其重要,但对其他事务控制的权限同样重要。从严格意义上讲,政府控制包含政府在整个国家政治议题中的决策及执行方面享有排他的权威,即包含A1+A2+A3+A4。

第二,不同时期,政府和军队在不同议题中的权限并不相同。例如,在政治治理议题中,政府享有绝对权限(A1)、政军共同享有权限(B1)、军队享有绝对权限(C1)三者相互之间可能发生变化,我们有必要对单个议题的军政权限分配状况进行分析。

第三,除了军事政变后建立军政府等极端的情形之外,军队和政府在不同的议题中享有的权限通常并不是一同变化的。某一时期政治治理中的权限分配发生变化,并不意味着军队团体事务、安全政策制定、社会经济活动中的权限也随之发生变化。显然,军政关系的演变需要综合考察政府和军队在不同活动领域中的权限变化。

第四,在活动领域中,如果政府享有的绝对权限越多,则其相对军队的权力越大;军队在活动领域中的绝对权限越多,其相对政府的权力越大。因而,可以用军队占优、政府占优,或者军政共治来形容一国整体的军政关系。如果一国军政关系在这三种情形之间发生了变化,那么我们可以认为该国的军政关系发生了整体的变动。

但是,究竟哪种军政关系更符合该国不同发展阶段的实际情况,则需要具体分析和评价。

第四节 研究方法和结构安排

01
研究方法

探究复杂的社会现象,发现和理解人类活动的属性和动机,需要合适的研究方法予以支撑。本书整体上属于定性研究,在研究中,主要运用了文献分析法、比较分析法、案例研究法。

(一)文献分析法

本书通过总结、整理、分析国内外的期刊、著作以及网络资源等中关于第三世界、中东、阿拉伯国家军政关系研究的成果,了解国内外既有研究的现状。然后,详尽归纳与梳理既有阿拉伯共和制国家军政关系研究成果的成就和不足,为后续研究的展开奠定坚实的基础。

(二)比较分析法

比较的方法有助于增强我们的描述能力,通过聚焦案例之间的相似性和相异性,加强我们对核心概念的确定和假设的检验,进而促进新假设的提出和理论构建。因而,比较分析对于探讨相关社会问题具有重要的价值。

由于不同阿拉伯共和制国家的军政关系,阿拉伯国家与世界上其他地区国家的军政关系,以及单个阿拉伯国家不同时期的军政关系,既存在一般性,也存在差异性,因此,本书在处理这三个方面问题的时候,试图运用比较分析法,理解阿拉伯共和制国家军政关系演变的普遍性和特殊性。

(三)案例研究法

案例研究法是本书最主要的方法,本书选取埃及、伊拉克、也门、黎巴嫩四国作为案例。案例研究面临理论检验的普适性较弱、选择具有偏好等困难,但是,案例研究也具有比大样本容易操作、能够提出细致而整体的逻辑关系等优点。案例研究法通常采用过程追踪、一致性检验、反事实分析和跨案例比较几种方案。本书主要运用过程追踪方案,这种方案的好处在于避免遗漏关键要素,增强解释的说服力。由于阿拉伯共和制国家的复杂性,详细分析不同国家军政关系演变的逻辑和过程,厘清其中的规律和特征是必要的,因而过程追踪就显得特别有用。总之,案例研究既有助于我们理解单一阿拉伯共和制国家军政关系演变,又有助于我们把握阿拉伯共和制国家军政关系演变的整体情况。

二 结构安排

本书共分为八章。第一章对阿拉伯共和制国家军政关系的形成和演变做出概览。大多数共和制国家军政关系的演变大体经历了三个阶段:军人政权阶段、20世纪70年代之后威权主义政府控制军队的阶段、阿拉伯剧变后的新阶段。本部分概述了军政府建立的原因及其军政关系状况、威权主义政府时期军政关系的变动及其驱动因素、中东变局以来的军政关系新变化。

第二章探讨埃及军政关系的演变。共和国建立之后,纳赛尔时期,尤其是第三次中东战争之前,军队在国家政治生活中具有主导地位。萨达特和穆巴拉克政府时期,埃及在政治层面实现了文官控制军队的目标,但是军队保有大量的团体利益和自主性。穆巴拉克政府垮台之后,军队在国家事务中的地位显著提高,引起学者的普遍关注,本章也会对此进行分析、考察。

第三章论述伊拉克军政关系的演变。伊拉克共和国建立之后,并未形成稳定的军政关系,军事政变依旧经常发生,军政府是普遍的政府组织形态,军队在政治中作用巨大。直到巴克尔确立依赖复兴党的统治,并将复兴党的组织建立到军队中,才彻底实现了文官对军队的控制。然而,在两伊战争中,萨达姆出于战争胜利的需要,有限放松了文官对军队事务的干预。2003年美国领导盟军推翻萨达姆政权之后,美国向伊拉克强行移植军政关系制度,伊拉克开启了西方模式的军政关系建设进程,然而目前来看,重建并不成功。

第四章研究也门军政关系的演变。也门伊玛目王朝最终没能避免军政关系的“悖论”,政权增强武装能力的举动最终导致军官在1962年发动政变,推翻封建国家并建立共和国。内战期间,也门军政关系依赖埃及。军官执政效果不佳导致文官埃里亚尼在1967年担任总统,但1974年军方再次成为主导者,也门之后的总统均出身军官,显示出军队在军政关系中的优势地位。然而,也门军政关系具有深厚的“部落烙印”,也门一直没有建立起一支强大的现代军队,这导致2011年之后也门呈现多重武装力量崛起的态势。

第五章考察黎巴嫩军政关系的演变。黎巴嫩不同于大多数阿拉伯国家,它的共和体制建立于法国托管时期。独立之后,由于独特的客观条件、制度和观念原因,黎巴嫩军政关系确立了文官控制军队的模式。虽然其间也有军队在政治生活中作用增加的时候,但整体上维持了“文官强,军队弱”的模式。黎巴嫩内战之后,军政关系也有一些新的变化,但不足以改变文官控制军队的特征。

第六章对阿拉伯共和制国家军政关系的演变方式、军政关系的类型和特征、军政关系的演变主体和政府控制军队的方式进行总结。本书将这些国家军政关系的演变方式区分为急剧演变和缓慢演变、根本性演变和微调式演变。阿拉伯共和制国家的军政关系包括军队统治、军队仲裁、军队监管、威权主义政府控制军队、民主政府控制军队五种类型。军官、文官或外部大国构成军政关系的演变主体,政府主要利用权力、合法化和补偿机制控制军队。

第七章通过详细分析军队在阿拉伯剧变中的行为选择,增强人们对阿拉伯剧变、阿拉伯国家军政关系、军队政治行为等议题的理解。同时,本书认为,军队利益对于政权的依赖程度,以及军队内部的团结程度是影响军队行为及其结果的重要变量。

最后是结论部分,通过对前文的总结,提出阿拉伯共和制国家军政关系演变的特征及机理,探讨阿拉伯共和制国家的军政关系对于政治发展的作用和影响,分析阿拉伯共和制国家未来军政关系的走向。

三 创新之处

第一,提出衡量一国特定时期军政关系形式的整体方法。通常,人们总是通过观察军官在政府中任职状况来理解政权的军政关系性质。这种理解存在两个缺陷。一是军政关系是多方面的,远比军官在政府中任职复杂得多,例如军方在经济事务、安全外交事务、军队组织事务中的权限都体现军政关系的性质。二是如果仅仅考察军官在政治中的权限,则往往会忽略作为制度的军队与政府的关系,即使是军政府,作为国家制度的政府依旧面临军队的挑战。本书认为,应从作为国家制度的军队与政府之间的联系和互动的角度理解军政关系,并以军队与政府在政治治理、军队团体事务、安全政策制定、社会经济活动四个领域中权限分配的状况,综合判定军政关系属性,从而避免仅从军官在政府中任职的单一维度判断军政关系性质的局限。

第二,提出阿拉伯国家军政关系的多样性和差异性。一些学者过分强调军队在阿拉伯国家的重要性,这种“军队恒强论”的观点忽视了阿拉伯国家军政关系的演进特征,也没有注意到不同阿拉伯国家军政关系的差异性。本书通过考察埃及、伊拉克、黎巴嫩和也门的军政关系演变情况,指出阿拉伯国家的军政关系具有明显的多样性和差异性,即便是同一国家的军政关系在不同历史时期也表现出明显的变化性。大多数国家经历了三个阶段:军事政变频发和军政府(含变体)时期、威权主义政府控制军队加强时期、国家再安全化的新时期。军官、政治家或外部力量在客观条件、制度因素和主观因素的限制和支持下,改变既有的军政关系制度安排,确立新的军政关系制度是演变的内在机理。混合性、双重性和复杂性是演变的基本特征,急剧演变和缓慢演变、根本性演变和微调式演变是演变的基本方式。

第三,发展了有关阿拉伯剧变中军队行为选择的理性主义解释。阿拉伯剧变之后,关于阿拉伯国家军政关系主题的研究主要集中在军队在大规模民众抗议中的行为选择问题上。围绕该问题,形成了制度主义、结构主义和理性主义解释的三大范式。然而,既有研究往往存在理论体系不严谨和无法准确解释现实的双重问题。本书以突尼斯、埃及、利比亚、叙利亚、也门、巴林、阿尔及利亚和苏丹为案例,提出了“军官团理性主义”的假说。当阿拉伯国家统治者深陷“统治者残局”时,政府会命令军队镇压大规模民众抗议运动。核心军官团不得不通过评估自身利益来选择行动:如果军方利益依赖政权,军方往往选择忠诚于政权和镇压抗议;如果军方利益不依赖政权,军方往往选择观望等待。此时,军队团结度因素开始起作用。在军方选择镇压时,如果军队团结度高,军队往往能成功镇压抗议(巴林);如果军队团结度低,部分军官团会选择背叛政权,军队发生分裂,国家陷入内战(利比亚、叙利亚、也门)。在军队选择观望时,往往意味着军队团结度高,若民众抗议运动渐趋平息,军方将选择支持政权;若民众抗议运动未被平息,军方往往发动政变并主导政治转型(埃及、阿尔及利亚、苏丹)。

第四,对西方学者有关阿拉伯国家军政关系问题研究的一些反思。一些西方学者的相关论述往往存在两类问题。一是以西方国家军政关系为标准评价阿拉伯国家的军政关系,产生了“西方经验普世化”和“军队国家化泛化”的问题。二是强调西方的经验,忽略阿拉伯国家的历史和特性,产生了“文官作用理想化”和“军队作用简单化”的问题。本书指出,西方学者脱离历史情境来评价阿拉伯国家的军政关系问题,本质上反映了西方的学术霸权。这里仅举两例予以反驳。一是关于军政府的评价问题。西方学者往往强调军人政变的非法性和军人政权的腐败性。但20世纪50~70年代阿拉伯军人通过政变推翻封建王权、建立军人共和国无疑具有历史的进步性。二是关于军政关系的形式问题。欧美学者往往从规范层面,强调民主政府控制军队的模式是军政关系的最终归宿和最优形式,而本书中黎巴嫩和伊拉克的案例表明,仅仅强调民主制度的形式有其内在缺陷。事实上,评价一国军政关系的标准应当是能否解决军政关系的难题,以及能否解决影响国家稳定和发展的难题。


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