社会万象

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最近更新:2021-01-19

【社会万象】 中国民办学前教育存在的主要问题

作者:杨娟 来源:《中国民办教育行业发展报告》(2020)
发布于 2020-10-27 浏览量:270
(一)民办幼儿园处于主导地位,在解决入园难上承担着主体责任,公办幼儿园的地位不突出

进入21世纪以来,学前教育多元办学——公办、民办、集体及其他部门办幼儿园的格局基本形成。从2011年之后,随着国家对学前教育的不断重视,民办幼儿园迎来了发展的春天,民办幼儿园在园人数超过了公办幼儿园在园人数,占比上升至2018年的56.69%,民办幼儿园数量上也超过了公办幼儿园,2011年占比最高达69.21%,在园人数和园所数量都居于主导地位。自2011年起,民办园在园幼儿数占比为49.47%,公办园在园幼儿数占比为40.13%,民办园要比公办园高出9.34个百分点,之后呈逐年增加趋势,至2016年民办园在园幼儿占比已高出非民办园10.46%,至2018年差距进一步升至13.38%。

2011年,国家先是实施“双独”二孩政策,2013年国家放宽限制,实施“单独”二孩政策,2016年国家全面开放,实施“二孩”政策,新生儿和幼儿的数量随着政策的全面放开逐步增多,有限的公办幼儿园无法满足逐年增加的大批量适龄幼儿的入园需求,供求不平衡的问题越来越严重。于是近几年来新建民办幼儿园的数量越来越多,相应地承担了越来越大的主体责任,而公办及其他部门办园的数量增幅不大,相应地其主体责任在下降。这种此消彼长的数量变化与责任承担力度的变化在一定程度上解决了日益增长的适龄幼儿的入园需求与有限的公办幼儿园数量不能满足幼儿入园需求的矛盾。

在“全面二孩”政策背景下,学前教育阶段还会继续迎来幼儿入园需求的挑战,尤其是《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中要求,到2020年全国学前三年毛入园率达到85%,平均每年增长2个百分点左右。要想达到这一目标,满足这一增长速度以及所增长的幼儿入园需求,民办幼儿园仍然要承担较大的主体责任。尽管新时期学前教育政策的导向是要坚持公办与民办并举的原则,但就现状来看,还是要极大地支持民办幼儿园的建设与发展,否则毛入园率达85%的目标无法实现。可以说,在当今以及未来很长一段时间里,民办幼儿园将是学前教育的主力军。

(二)县镇及农村民办幼儿园教师质量有待提高

前文已述,幼儿园教师素质越来越高,但数据显示城市专任教师及园长专科及以上学历占比高于县镇,县镇高于农村,再从我国幼儿园数量在城乡间与办学主体间的交叉分布情况来看,民办幼儿园数量在城乡间的占比为城市最高,县镇其次,农村排第三,由此可推断出县镇及农村民办幼儿园专任教师及园长的学历有待提高。

教师的素质关系教育的发展,教师是提高教育质量的主力军。为了不断提高民办学前教育质量,各界需要高度关注幼儿师资队伍的建设,尤其是关注县镇及农村幼儿教师的专业发展,以提高民办学前教师队伍的质量。虽然《民办教育促进法》对民办学校教师的身份地位予以法律认可,2011年《教育部财政部关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》中更是将普惠性的民办幼儿教师也纳入国培计划,但仍然要重点关注县镇、农村民办幼儿园的教师数量和质量问题,可以针对性地扩大县镇、农村民办幼儿园的数量,加大县镇、农村民办幼儿园教师的招聘力度,最好能多招聘专科以上学历的学前教育专业的毕业生。

(三)政府财政投入的相对比例不足,公益性不够明显

众所周知,学前教育对个人、家庭和社会意义重大。国际上很多学者经大量研究证实,学前教育投资有很高的收益率,如Heckman对高宽佩里学前教育项目所做的纵向追踪研究,发现每年的学前教育社会收益率的估计值在7%~10%,因此许多国家都把对学前教育的投入作为国家人力资本投入、消除贫困代际传递的重要战略。另外,世界各国也把学前教育视为“准公共产品”,具有一定的非排他性和非竞争性,从保障公共利益的角度看,政府有必要承担起学前教育经费供给的责任。也就是说,学前教育的公益性取决于国家财政性学前教育经费投入的多少,国家财政性学前教育经费占比越多,越能凸显学前教育的公益性。

从国际视角看,世界上很多国家都确立了政府投入的主体地位。根据2015年OECD的数据统计,财政性经费占学前教育总经费的比例超过90%的有10个国家,80%~90%的有14个国家,低于70%的只有4个国家,为澳大利亚、葡萄牙、英国和日本(47.9%),而中国同期为46.68%,低于OECD的所有成员国,还远远没有确立起政府投入的主体地位。

再者,据联合国教科文组织的统计,2015年公开的数据显示74个国家和地区财政性学前教育经费占总财政性教育经费的比例平均为7.8%,同期我国这一比例仅为3.88%,进入2017年,我国学前教育三年毛入园率尽管已经达到79.6%,但财政性学前教育经费占比仅为4.57%。

衡量教育经费充足、政府重视程度的另一个指标就是学前教育经费占国内生产总值(GDP)的比例。根据OECD对其成员国的数据统计,发现OECD成员国2015年学前教育经费占GDP的比例平均为0.5%,投入比例最高的是以色列(0.9%),并且有14个国家超过OECD平均水平,投入比例最低的是澳大利亚(0.25%)和日本(0.20%)。我国近十年来一直加大财政投入力度,财政性教育经费的绝对数量增幅也很显著,但直到2017年,财政性学前教育经费占GDP的比例仅为0.19%,与OECD国家的平均比值差了0.31个百分点,差距较大。

就国内教育经费分配比例来看,一般倾向于把教育经费投入义务教育和高等教育上,而投向学前教育的公共财政经费的比例偏低。以2017年为例,教育经费总投入为42562亿元,在学前教育、义务教育、高中教育、高等教育和其他教育间的分配比例分别为7.65%、45.49%、15.60%、26.10%、5.16%,同其他各级各类教育相比,政府对学前教育的总体投入水平较低;同期财政性教育经费为34208亿元,在学前教育、初等教育、中等教育、高等教育间的分配占比分别为4.57%、33.08%、36.05%、20.14%,政府对学前教育的财政性投入的比例依旧偏低。

按照公共经济学理论,属于准公共产品的学前教育,如果政府财政投入不足,会造成学前教育缺乏公益性,导致学前教育出现严重的起点不公平和过程不公平,也会使价格(即幼儿园学费)在入园机会的获得上起到绝对的主导作用。

(四)民办幼儿园学费仍然较贵,普惠性不够明显

前文提及我国一直在努力建立政府、家庭和社会三方合理的投资分担机制,在政府学前教育财政性经费投入不充足、投入比例偏低的状况下,家庭负担的比例居高不下,呈现与世界其他国家背道而驰的情况。根据OECD对其成员国的数据统计,2015年OECD成员国学前教育学费占总经费的比例平均为14.7%,低于10%的有10个国家,最低的是爱尔兰(0.1%),高出30%的有4个国家,即澳大利亚、葡萄牙、英国和日本(52.1%)。同期,我国学前教育学费占总经费的比例为47.66%,是OECD国家平均水平的3倍多,家庭成为学前教育经费负担的最大主体,超过了政府。

就民办幼儿园来说,2017年民办幼儿园获得的公共财政经费为102.46亿元,占民办学前教育总经费的比例仅有7.65%,生均获得的财政性经费是398元,如此少的公共财政投入根本无法维持民办幼儿园的运转,因此家庭(个人)承担的教育经费就会越来越多,学费占学前教育总经费的比例直接升至84.14%,是OECD国家平均水平的5倍多,相应的民办幼儿园生均学费更是比公办、集体办幼儿园高出了1000多元,达到4383元。另外,民办生均学费占城镇家庭人均可支配收入比例达到12.04%,再加上举办者投入的经费,折合下来民办幼儿园的生均教育经费为5208元,可同期公办幼儿园的生均教育经费是7078元,差距为1800余元。

2011年12月,国家出台了《幼儿园收费管理暂行办法》,规定保教费、住宿费标准由民办幼儿园根据保育教育和住宿成本来合理确定;享受政府财政补助的民办幼儿园的收费由当地人民政府有关部门以合同约定等方式来确定最高收费标准。至于普惠性民办幼儿园的收费标准,中央政府没有明确规定,各地政府自行规定了普惠性民办幼儿园的认定办法,如广东省2016年规定普惠性民办幼儿园是指国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费举办具有办园资质、面向大众、收费合理、办学规范、质量有保障的民办幼儿园,然后通过政府定价、政府指导价(参照当地同级公办幼儿园上浮一定比例)的方式将普惠园的收费标准控制在较低水平,并严格规定不得随意增加收费项目、提升收费标准。

一般而论,一所普通的民办幼儿园是靠收取幼儿保教费(或称学费)和住宿费来维持自身生存的,若是想发展成为质量有保障的普惠性民办幼儿园,那就要聘请高素质、高学历的幼儿教师,并为其支付较高的工资,运营成本也就随之上升,所获得的政府财政性经费与公办幼儿园相比,差额又较大,那么普惠性民办幼儿园想要高质量地发展下去,就只能收取高额的学费,获得较多的营利性收入盈余之后才能实现教育质量的提高。换句话说,高质量往往意味着高成本,而高成本要么由政府补贴,要么由家庭埋单,政府倾向于把补贴给予公办园,那么想要办成质量有保障的普惠性的民办幼儿园,就只能由家庭来支付高昂的学费,因此绝大多数民办幼儿园都是靠高收费来运营的,并不具有面向大众、收费合理、收费标准控制在较低水平的特点。可见,“普惠性”民办幼儿园的发展道路还很艰巨。


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