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最近更新:2020-12-01
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【国别区域】 “美国优先”外交的评估与展望

作者:傅莹 倪峰 袁征 来源:《美国研究报告》(2020)
发布于 2020-11-10 浏览量:36

概括而言,2017年以来,由于特朗普总统及其国家安全团队的推动,“美国优先”外交不断得到加强,直至大行其道。这突出体现为:经济和军事建设优先于外交发展;大国战略竞争优先于反恐;在国内积聚财富和实力优先于在世界推进美国的影响力。展望未来,2020年特朗普政府推动“美国优先”外交战略的努力仍将继续。

(一)“美国优先”外交评估

“美国优先”是特朗普赢得大选的口号,也是他宣扬的“使美国再次伟大”的实现手段。执政后,他以“美国优先”理念为指导,制定内外政策。从这个意义上说,“美国优先”已经上升到“特朗普主义”的高度。在践行“特朗普主义”方面,特朗普总统的国家安全团队发挥着重要作用。

早在2018年初,专栏作家亚历山大·梅尔库里斯(Alexander Mercouris)就提出,“有了蓬佩奥和博尔顿,唐纳德·特朗普拥有了他想要的外交政策团队。它确实是一支‘美国优先’的团队,致力于维护和扩大美国至高无上的地位:而对实现这一目标的方法漠不关心。”

截至2018年底,国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Dillerson)、国家安全事务助理赫伯特·麦克马斯特(Herbert McMaster)、国防部部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)及白宫幕僚长约翰·凯利(John Kelly)等纷纷谢幕,取而代之的是与特朗普总统更志同道合的人选。因为这些人主要由他本人主动选择而非他人推荐,这意味着特朗普总统的国家安全团队的调整有助于加强“美国优先”外交,并促使它大行其道。概括而言,“美国优先”外交战略主要体现为以下几个“优先”。

1.美国的安全和利益优先于他国的安全和利益以及国际社会的共同利益

“美国优先”顾名思义就是美国利益至上。为了美国的利益可以牺牲他国的利益,其中盟国也不例外。2017年9月19日,在第72届联合国大会一般性辩论发言时,特朗普总统说:“作为美国总统,我将永远把美国放在首位,就像你们一样,因为你们国家的领导人将永远,也应该永远把你们国家放在首位。”2019年9月25日,在第74届联合国大会一般性辩论发言时,他又说,“高明的领导人总是将他们自己的人民和国家的利益放在首位”。对于盟国,他同样无所顾忌。他表示:“我们北约成员国的朋友对美国非常不公平。但现在,在过去几年里,我们已经从北约盟国获得了超过1000亿美元的国防开支增长。”显然,在特朗普总统看来,在处理与他国关系时将本国的利益放在首位是理所当然的。

同样,特朗普总统也不讳言美国的利益优先于国际社会的共同利益。他曾公开宣称,“我们永远不会把美国的主权交给一个未经选举、不负责任的全球官僚机构”。本着这一立场,自2017年执政以来,特朗普政府就“刮起了退群风”。先后退出《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement)、《巴黎协定》(Paris Agreement)、《全球移民协议》(Global Compact on Migration)、《伊朗核问题协议》(Joint Comprehensive Plan of Action)、《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》(Optional Protocol to the Vienna Convention on Consular Relations Concerning Compulsory Settlement of Disputes)、联合国人权理事会、联合国教科文组织等国际公约和国际组织。

2019年的这股“退群风”仍很强劲。2月1日,美国国务院宣布,华盛顿将于2日起暂停履行《中导条约》要求的义务,启动退约程序。8月2日,国务卿蓬佩奥指控俄罗斯违反《中导条约》,宣布美国正式退出该条约。4月26日,特朗普总统宣布他永远也不会批准《武器贸易条约》(Arms Trade Treaty)。对此,白宫宣布,“特朗普总统把美国放在首位,确保我们不受联合国误导的《武器贸易条约》的约束”。9月25日,特朗普总统再次就此表态说:“我宣布我们将永远不会批准联合国《武器贸易条约》,这将威胁到守法的美国公民的自由。美国将永远维护我们的宪法权利,保留和携带武器。我们将永远坚持我们的第二修正案。”这一系列表态无一不表明“美国优先”的立场。

2.经济和军事建设优先于外交发展

特朗普政府强调经济安全是国家安全,美国要以实力谋求安全,为此,将施政重点放在振兴美国经济和加强美国军事实力方面。2019年12月20日,美国总统特朗普签署2020财年国防授权法案,正式批准成立太空部队。这是自1947年以来美国军方首次筹建新军种武装部队。从预算来看,2018~2020三个财年中,美国国防部的预算分别为7000亿美元、7160亿美元和7183亿美元,而国务院与国际开发署的预算则分别为376亿美元、393亿美元和400亿美元。对比这两组数字,其差距之大是惊人的。这也从一个侧面反映出,特朗普政府对外交的重视程度与对提高军事实力的重视不可同日而语。

3.大国战略竞争优先于对抗恐怖主义

2017年12月19日,国防部时任部长马蒂斯就《美国国家安全战略》发表演讲时说:“尽管我们将继续进行我们今天所从事的打击恐怖分子的战役,但大国竞争而非恐怖主义,现在是美国国家安全的首要重点。”2017年出台的《美国国家安全战略》声称:“美国所面临的竞争和较量不是即将过去的趋势或暂时的问题,而是相互交织的长期挑战,需要我们举国持续的关注和投入加以应对。”

2019年3月11日,特朗普总统向国会提交国防预算案,在陈述要求相应国防预算的理由时他写道:“与过去25年我们所面临的无赖国家和暴力极端主义组织的地区冲突相比,遏制或击败大国侵略是一个根本不同的挑战。”由此可见,特朗普政府不仅将战略重点由反恐转向应对“大国竞争”,而且认为“大国竞争”是长期的、比反恐战争更严峻的挑战。

4.在国内积聚财富和实力优先于在世界推进美国的影响力

《美国国家安全战略》报告提出,“将美国置于首位是美国政府的责任,也是美国领导世界的基础”。特朗普总统本人则强调,“提高美国在世界上的影响力,首先要在国内建立我们的财富和实力”。这些观点都清晰地阐明了特朗普政府在国内和国外努力的优先次序。

不过,需要强调的是,这并非意味着特朗普政府放弃对全球领导权的追求。美国国际战略研究中心研究员安东尼·科德斯曼(Anthony H.Cordesman)认为,特朗普政府的《美国国家安全战略》报告“既扩展了美国战略的经典主题,又不排斥它们,并致力于美国在领导自由世界方面发挥其传统作用”。在他看来,“美国优先”意味着国际性,而不是孤立性,其最关键的一个方面是对“美国优先”的定义。它明确反对孤立主义,反对否认美国在海外的作用,直接满足了美国在海外保持承诺和应对来自俄罗斯和中国的竞争的需要。

与此相关,亚历山大·梅尔库里斯分析认为:“可以公平地说,这并不是唐纳德·特朗普当选时许多人期待的‘美国优先’概念。大多数人认为‘美国优先’意味着紧缩,即美国放弃了新帝国主义的冒险,以便能够重新关注自己的需求。相反,看起来更有可能重蹈小布什政府的覆辙——这次还打了激素。”姑且不论特朗普政府致力于在多大程度上提升美国的影响力,至少它在“美国优先”理念指导下,在对外施加美国影响力方面一直都很“卖力”。

(二)美国外交未来展望

展望未来,特朗普政府仍会继续推动“美国优先”的对外战略,正如《美国国家安全战略》报告所言:“在特朗普执政期间,美国人民可以确信,他们的安全和繁荣永远是首位的。一个安全、繁荣和自由的美国将是强大的,并准备好在国外发挥领导作用,以保护我们的利益和我们的生活方式。”这是特朗普政府既定的战略选择,其在国内不乏支持声音,在国外也未遭遇强有力的联合抗拒。2020年是美国的大选年,赢得竞选连任是特朗普政府的核心关注,内政外交都会围绕这一核心展开。因此,美国外交会趋于稳健而不是重大变化。

在美国国内,“许多保守派人士称赞特朗普总统的‘美国优先’原则,要求传统盟国为全球安全做更多的工作,同时调整美国的战略思维,使其摆脱与小型恐怖组织的‘永久战争’,转向与中国和俄罗斯等主要民族国家竞争对手的较量。他们说,特朗普正确地提醒世界,美国是其最强大的国家,有自己的利益需要捍卫”。

具体而言,在亚太地区,特朗普政府将继续推进“印太战略”,为构建所谓“自由开放的印度-太平洋愿景”而努力。2020年2月26日,特朗普总统访问印度,外界普遍认为这与美国推动的“印太战略”有关。印度驻美前大使阿伦·辛格(Arun K.Singh)认为,“我们将不得不与特朗普领导下的一个交易型政府打交道,它既支持不断将印度纳入美国的印太战略,也在为自己计算这样做的收益”。

在欧洲,美国将继续以“西方”概念凝聚与盟国的共识,推动北约与欧盟向美国靠拢,与美国一道应对所谓“大国竞争”的挑战——包括在贸易、5G安全、能源等方面。国务卿蓬佩奥在2020年1月底访问英国时公开表示:“无论是在世贸组织问题上,还是在我们如何处理基础设施和技术问题,抑或是在我们如何确保我们拥有军事能力以及如何通过外交手段管理我们两国之间的关系上,我们都必须共同——即西方国家一道——确保下个世纪的世界由西方民主原则统治。这不仅需要美国,也需要所有热爱自由、珍视民主和法治的人共同努力,以确保这仍然是下个世纪世界的主导模式。”

与此同时,特朗普政府会继续谨慎处理与俄罗斯和乌克兰的三边关系。2020年之后,美俄关系的变数会进一步增加,值得密切关注。

在中东,2020年伊始局势进一步动荡,这主要受两个方面因素的影响:一是伊朗将领苏莱曼尼之死;另一个是白宫推出中东和平计划,而巴勒斯坦各政治派别都强烈反对这一计划。美伊关系紧张、巴以冲突加剧、土叙冲突升级,将是美国在中东面临的外交挑战。

在处理与国际组织关系方面,特朗普政府会积极参与并推动世界贸易组织改革和联合国的改革,继续践行其“在多边组织中竞争并发挥领导作用,以保护美国利益和原则”的“美国优先”对外战略。


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