面对城市的人口问题、教育资源分配问题和流动儿童的教育需求问题，各地对流动儿童入学政策进行了积极探索，目前为止入学政策大致可分为三类，包括“积分入学制”“材料准入制”和“优惠政策”。

流动人口积分制，包含积分入户和积分入学两类，后者一般是指“根据流动人口参加积分管理累积的分值和当年度公办学校起始年级的可供学位数，分学校或区域按积分由高到低的顺序安排适龄儿童进入义务教育阶段公办学校就读的入学管理办法”。“积分制”最早在广东省中山市试点，后扩大到珠三角、长三角等部分地区。后来又出现了以上海为代表的“居住证积分制”，不再按积分高低进行排序，而是以居住证为积分载体，规定居住证积分满120分者可享受本地公共服务。目前采用积分入学制的主要是珠三角、长三角的部分地区以及成都、重庆等城市。

材料准入制，即流动人口必须拥有政策规定所需材料方可获得子女在本地入学的资格，例如北京在2019年规定家长需持有“四证”——在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、北京市居住证（或有效期内居住登记卡）等相关材料，到居住地所在街道办事处或乡镇人民政府审核。通过审核后参加学龄人口信息采集，并与居住地所在区政委确定的学校联系后，子女方可入学。目前北京、天津、南京、西安、武汉、兰州等地采用的就是材料准入制。

优惠政策，实质上是一种特殊的材料准入制，即对于高端、特殊人才给予特别的子女入学政策优待，例如北京市教委发布的《关于2014年义务教育阶段入学工作的意见》规定，台胞子女、博士后子女、师（旅）级军人家属和华侨子女按本市户籍对待。

从20世纪90年代流动儿童“在流入地公办学校借读为主”，到国家“两为主”政策，再到各地积极探索材料准入政策、积分入学政策，国家和地方政府逐渐将流动儿童义务教育纳入城市公共事业。各地的入学政策，无论是材料准入制还是积分入学制（后统称为“入学政策”），其特征都是将入学条件清晰化，从政策施行成效上看，有以下优势。

第一，入学政策在一定程度上“剥离了户籍所附带的权利与福利”，不再以户籍为标准对所有人进行简单的一刀切式管理。长久以来，公民身份、城市公共服务和户籍是直接挂钩的，但对于流动人口来说，许多人并没有以离开家乡、放弃土地福利为代价“落户”城市的需求，但却有在当地享受公共服务的需求。以中山市积分制为例，2010年中山市通过积分制向流动人口提供2139个入户指标和4318个入学指标，然而2010～2012年，中山市的入户、入学指标中，前者“剩余”的比例都高于后者，表明积分入学政策与流动人口的需求是一致的。

第二，入学政策通过一套可操作的、公开的材料或指标体系，体现“权责对等”的公平理念，能引导流动人口对城市做出贡献，化被动管理为“与流动人口配合管理”。不同于“摇号入学”等政策中每个人都有相同的入学机会，材料准入和积分入学的政策通过设置一套与城市贡献度、城市居住时间、个人能力等有关的指标，鼓励流动人口长期留在城市，为城市做贡献，并对这部分人予以入学等公共服务奖励，对流动人口有鲜明的正向引导作用。

然而，虽然材料准入制和积分入学制在形式上有利于公平，但由于城市的教育需求常常大于供给，政策无法满足所有人的入学需求，再加上政策制定时并非只进行了社会公平这单一维度的考量，还同时考虑了资源分配、人口控制、城市管理等问题，使得两类入学政策在操作上尚存在一些问题，具体而言：首先，材料准入制的政策变动较为频繁，流动人口所需的材料往往一年一个样，在某些公共资源紧张的地区该政策甚至会变为控制人口的手段。以北京为例，2002年北京市规定流动儿童借读入学需持“四证”，2004年增加居住证明，变为“五证”，2010年北京市教委出台规定，流动儿童家长只需持有在京居住证明、在京借读证明和户口簿即可入学。2014年，北京对流动儿童家长持有证件数量的规定又重新变为“五证”，并且多个区均需家长提供在本区工作的证明和连续社保缴纳证明，意在通过入学政策来控制人口，使得流动儿童入学的难度不断加大。2019年4月，北京市教委发布了《关于2019年义务教育阶段入学工作的意见》，意见中取消了“户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明”，又从“五证”变为“四证”，降低了非京籍学生入学的难度。

其次，积分入学的积分指标设置上“嫌贫爱富、嫌老爱壮”，具有“非常明显的人才偏向性和财富偏向性”。2014年积分门槛逐渐降低后，流动儿童的实际入学门槛依然较高。例如上海居住证积分指标参考“美国、加拿大、澳大利亚、英国、德国、中国香港地区的移民办法”，以移民的标准来对待流动儿童入学问题，本质上依然是欢迎年轻人、高学历者、高技能者和富人，无法体现教育公平的真正价值。

综上可见，一方面城市入学政策从形式上为流动儿童提供了获取入学机会的公平途径，另一方面在各城市的政策实践中又希望通过入学政策来解决人口过剩、流动人口管理等问题，反而导致了新的不公。本研究通过对各城市材料准入制和积分入学制指标进行重构，对两类城市的政策文本中体现的流动儿童入学的难易度进行量化分析和比较，以展示当下16个城市为流动儿童入学设置门槛的高低情况，形成各城市对流动儿童入学友好程度（难易）系数以进行比较，同时对两类政策策略的特征进行了比较和分析。