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【社会万象】 依法全面履行政府职能领域取得的主要成就

作者:中国政法大学法治政府研究院 来源:《中国法治政府评估报告(2020)》
发布于 2020-12-15 浏览量:87

从“依法全面履行政府职能”指标的测评结果来看,从2014年至2019年,按照中央部署及《纲要》和新《纲要》要求,各地政府围绕“依法全面履行政府职能”,稳步推进行政体制改革,开展了大量工作,取得了可喜的成绩。


(一)行政审批制度改革不断深化,“简政放权”取得明显成效

从“行政审批”二级指标评估的结果来看,各被评估政府部门聚焦行政审批制度改革,分阶段发力,取得了较明显的进步。2014~2015年的评估数据显示,已有多数政府在落实简政放权和取消、下放行政审批事项方面取得了较好的成绩。一些直辖市、省会市和经济较为发达的地级市率先开展了行政审批在线办理,其技术能力较强、网站制作较为精良,行政审批项目和可网上申报的项目比较全面,初步显现出“互联网+电子政务”的优势。2016年以后,各被评估政府进一步推进行政审批在线办理。目前,所有被评估政府的政务服务网站基本开放了在线申报审批模块。一些城市拥有了较为先进的政务网站和网上行政大厅,网上办理事项的入口清晰、分类准确。浙江省还推出了“最多跑一次”改革,依托大数据,极大方便了投资人和老百姓办理行政审批事项。

结合2014~2019年的评估结果,“行政审批”及相关指标的得分率逐年提高,这表明,各地对行政审批制度改革高度重视,在削减审批事项、落实“减证便民”、优化审批流程、便利网上办事方面总体表现较好,全国普遍推广了“证照分离”“多证合一”制度,一些领域实行了行政许可告知承诺制,企业开办的多个环节均可实现线上“一网通办”,企业开办流程示意图清晰简明。一些地方在完成中央硬性要求的基础上,还能够结合改善营商环境的要求,结合地方特色,探索形式多样的改革措施。


(二)清单制度持续推行,权力运行的法治化水平不断提高

建立健全“清权、减权、制权、晒权”的清单管理制度,是新时期行政管理方式的重大创新,也是实现“政府法无授权不可为、法定职责必须为,市场主体法无禁止皆可为”的重要抓手。

关于权力清单和责任清单,新《纲要》要求,在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上,将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开,逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体和责任方式。针对这项要求,评估组从2016年开始,设置了“权力清单的公布及动态调整情况”的三级指标。从评估结果来看,在评估的第一年,就有93%的城市在政府网站上完整、清晰地公布了权力清单。在随后几年的评估中,满分城市的比例虽小有波动,但整体表现较好。这表明,绝大多数的地方政府贯彻落实了中央“晒”出权力清单的要求,权力行使的法治化程度得以提高。

随着简政放权的深入推进,审批事项不断减少和得以规范。为了解决随之产生的“红顶中介”问题,新《纲要》提出,对中介服务进行清理规范,坚决整治“红顶中介”,切断行政机关与中介服务机构的利益链,推进中介服务行业公平竞争。为此,新《纲要》要求各地政府制定并公开中介服务目录清单。除特殊需要并具有法律法规依据外,一律不得设定强制性中介服务,不得指定中介机构,不得将政府职责范围内的事项交由事业单位或中介组织承担并向相对人收费。为此,评估组在2016~2017年设置了“行政审批中介清单公布情况”这一指标。从评估结果看,截至2017年,已有84%的被评估单位或多或少地开展了清理规范行政审批服务中介的工作,并公布了清理和保留的行政服务中介清单。其中,超过半数的政府能够严格按照中央要求,高质量完成这项工作。纵向对比来看,两年之间,被评估政府在此项工作的开展方面进步明显,一些政府根据改革要求,对“红顶中介”进行了全面清理,对于那些保留为行政审批受理条件的中介服务事项实施了清单管理,对项目名称、设置依据、服务时限做了明确规定;对于实行政府定价或作为行政事业性收费管理的项目,明确规定了收费依据和收费标准。这说明,各级政府在清理和公布行政审批中介清单方面,认识不断提高、工作有序推进。


(三)政府组织结构不断优化,机构改革成效明显

政府组织结构是政府权力的组织载体和表现形式,政府机构改革、职责和人员的调整都是在权力结构调整基础上进行的变革。大部门制是政府组织结构改革的方向,即对职能接近、管理分散、分工过细的机构进行整合调整、综合设置,形成科学合理、精干高效的管理体系。为此,评估组设计了“市政府机构数是否超过平均值”这个指标。在人员管理方面,政府的领导人员设置是公务员管理的重点,因此,评估组设置了“市政府副职领导的人数是否超过平均值”这个指标进行观测。

评估数据显示,被评估的地方政府的组织结构在机构设置和人员管理两个方面都得到了持续性优化。

其一,市政府机构数量方面。评估结果显示,政府机构数量低于平均值的城市从2016年的占比54%小幅提升至2018年的57%。值得注意的是,上海、深圳、北京、广州等超大型城市由于城市管理事项繁多,在机构设置方面需求量本来应该更大,但实际的评估结果显示,这些城市在城市规模大、管理难度大的前提下实现了机构相对精简,得到了较高的分数。就总体情况看,多数政府的机构设置、职能配置趋向合理,机构精简工作持续推进,有力提升了政府管理和服务的工作效率。

其二,在政府副职领导人数方面。评估结果显示,政府副职领导人数低于平均值的城市同样从2016年的占比54%小幅提升至2018年的57%。其中,政府副职领导人数低于平均值,且差值在1位以上的城市,从2014年的17%,大踏步跃升到了2018年的29%。这说明,大部分政府都能尽量精简领导人数,在领导职数控制、优化公务人员结构、加强公务人员管理方面有了持续改善。


(四)公共服务水平不断提高,“服务型政府”理念进一步得到贯彻

从2014年起,评估组即将公共服务作为评估的重要内容。评估的覆盖面也从最初的“行政服务”扩展到更为广义的“公共服务”。从评估的结果看,各级政府在“把政府的作用与市场和社会的力量结合起来,做好补短板、兜底线的民生保障工作,满足人民群众对教育、医疗、就业、社会保障等公共服务日益增长的多样化需求”方面展开了卓有成效的工作,建设服务型政府的理念得到了深入贯彻。

一是行政服务中心实现公共服务全覆盖。行政服务中心的功能众多,包括咨询、审批、收费、管理、协调、投诉、监督等,因此,行政服务中心所提供的公共服务的覆盖比例和服务项目、服务程序的公开程度,将极大影响行政服务的速度、质量和便捷程度。除了在行政审批中考察行政审批在线办理情况以外,评估组还高度重视“行政服务中心对基本公共服务覆盖的比例”这项三级指标,从2014年至今从未间断。从评估的结果来看,政府行政服务中心对基本公共服务的覆盖面不断扩大,能够覆盖教育、就业、社保、社会服务、医疗、卫生、住房、文体等基本公共服务。2014年,覆盖全部公共服务或基本覆盖全部公共服务的城市占比为85%,到2019年,所有城市均能覆盖全部公共服务或基本覆盖全部公共服务,虽然实现程度仍有所区别,但该项指标的得分率在多个三级指标中已排名第一。

二是公共服务优化实施工作稳步推进。2018年的《政府工作报告》,明确部署“要深入推进供给侧结构性改革”,为落实该项任务,要“发展壮大新动能”。而对新动能的阐述大篇幅强调大数据发展行动、新一代人工智能研发应用、医疗等多领域“互联网+”和网络信息惠民等智慧城市领域创新的多个热点、关键性主题,并要求使上述工作的推进服务“数字中国”建设。基于此,各城市开展了政务服务便捷化提升工作。比如,截至2018年,浙江省和广东省在统一的政务服务网站框架下,实现了每个城市都有统一的网页设计和功能接入,通过这些网站,办事群众可以实现事项查询、在线申请、提交材料、了解进度,大大提升了群众办事的便捷性。2019年,公开了智慧城市相关建设方案和措施的城市占到了85%,这其中,有近四成的被评估城市在公共服务优化方面有切实的措施,且所有被检测的部门均公开了智慧城市相关的建设方案和举措。这表明,公共服务优化实施工作正在稳步推进。

三是重点领域基本公共服务情况显著改善。新《纲要》明确要求“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,实现基本公共服务标准化、均等化、法定化”。为检验基本公共服务均等化的实现情况,评估组选取了基本医疗服务这一群众关心的公共服务事项,以“城市病人病床率”作为观测点,以检验各地政府落实“病有所医”要求的程度。从评估结果来看,79%的城市其城市病人病床率在60%以上,其中有16%的城市其城市病人病床率在80%以上,基本实现公共医疗服务均等化。


(五)社会治理能力不断提升,推进人民安居乐业、社会和谐稳定

社会治理是地方政府的重要职能之一,创新社会治理的一个重要方面是大力完善公共安全体系。为此,评估组着眼于从安全生产和应急管理、食品安全两个维度观测地方政府创新社会治理的水平。

在安全生产和应急管理领域,2014~2016年,评估侧重于对应急领域“一案三制”建设和突发事件信息发布平台建设的考察。从考察的结果来看,各地方政府逐步建立了突发事件应急预案体系,有些城市还专门建立了地方应急管理网站,分别设置了总体预案、部门预案和专项预案。但同时评估中也发现了应急预案准备不足、可操作性和针对性差等问题。为了有效督促地方政府完善公共安全体系,特别是预防重特大事故发生,从2017年起,评估强化了对重特大安全事故发生情况的考察。从评估的结果来看,2016年发生2次及以下重特大安全事故的城市占比为71%,2017年这个占比达到76%,到2018年达到86%。这说明,重特大安全事故发生率逐年降低,遏制重特大事故发生的措施取得了明显成效。

食品安全合格率是衡量一个城市社会治理水平的重要指标,维护食品安全,保证公众“舌尖上的安全”是政府的重要职能之一。2019年,评估组新增了对“食品安全抽检合格情况”的考察。从评估的结果来看,半数以上被评估城市的食品安全抽检合格率达到了80%以上。


(六)环境保护力度加强,新发展理念得到全面贯彻

人民群众的衣食住行、生存发展离不开清新的空气、清洁的水源、舒适的环境和良好的生态。强化生态环境保护不仅是技术、发展问题,还是体制、法律问题。新《纲要》明确要求“强化生态环境保护。加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。深化资源型产品价格和税费改革,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。改革生态环境保护管理体制,完善并严格实行环境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制制度。健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。对领导干部实行自然资源资产离任审计”。

为了检验地方政府履行生态环境保护职能的情况,评估组从2018年起,增加对地方政府生态环境保护情况的考察。从评估的结果来看,2018~2019年,地方政府履行生态环境保护职能的合格率跃升了11个百分点。在大气污染方面,被评估城市的空气污染指数呈现连续走低的态势,重大环境突发事件数量也保持较低纪录。这说明,各地政府对生态环境保护的重视程度不断提高,环境保护工作整体情况不断好转。


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