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【国别区域】 马来西亚2019年外交动向——大力开展平衡外交

作者:苏莹莹 翟崑 宋清润 傅聪聪 来源:《马来西亚发展报告(2020)》
发布于 2020-12-22 浏览量:113

马来西亚在国土面积和人口方面都属于小国,但独立以来历届国家领袖都怀有建立“中等强国”的梦想,马哈蒂尔尤为如此。马哈蒂尔二度掌握国家大权后,其强国建构之心犹存,在国际场合频繁发声,对各国的外交战略直言不讳。他在2019年的外交作为,是对《外交政策框架》政策纲领的演绎诠释。2019年国际局势日益严峻,中美关系总体朝着对抗性的方向发展。沙特阿拉伯和伊朗的对抗持续焦灼,伊斯兰世界暗中分为两派,马来西亚夹在中间,极难取得平衡。


(一)“一带一路”与“印太战略”:马来西亚与中美日三国的关系

1.中马关系

前总理纳吉布执政时期与中国合作紧密,他领导的国民阵线在2018年大选时也打出“正面中国牌”,其批准的一些中资项目曾遭到希盟的批评。因此希盟政府上台后,许多西方媒体认为马来西亚会开始疏远中国。希盟政府在上台后不久就暂停了几项重大的中资项目,包括价值200亿美元的东海岸铁路(由中国进出口银行融资、中国交建承包)项目。东海岸铁路项目在前总理纳吉布时期签署,是“一带一路”倡议的旗舰项目之一,更被视为中马两国友谊的体现,具有极大的象征意义。希盟领袖在大选时多次抨击该项目,认为马来西亚无法承受它所带来的债务。马哈蒂尔于2018年8月访华时表示,希望中国政府能同意取消该项目,但没有获得中方的认可。随后中马双方就东海岸铁路项目进行了多次谈判,项目进展陷入胶着。

中马两国政府都不希望东海岸铁路项目的争议影响双边关系,但项目前景不明朗又多少影响了中国投资者对马来西亚的信心,也给双边关系带来一定的负面影响。实际上,希盟政府深知中马关系的重要性,并没有疏远中国的意思。

2019年初,经济事务部长阿兹敏曾宣告东铁谈判不成功,马来西亚决定取消东海岸铁路项目,但随即遭到其他阁员否认,这也显露出谈判过程的艰难。不过,希盟政府在4月宣布谈判成功,东海岸铁路项目降低造价后重新启动。不到两个星期,马哈蒂尔宣布纳吉布执政时期被搁置的“马来西亚城”项目也将重启。这两大“一带一路”项目的重启为中马关系注入了助推剂。同时,马哈蒂尔也在中美贸易摩擦和围绕5G技术进行的中美科技竞争中,选择公开支持中国,欢迎华为继续参与马来西亚的通信基础设施建设和投资。

2019年4月末,马哈蒂尔二度访华,参加第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。这期间马哈蒂尔对“一带一路”倡议大为赞赏。事实上,“一带一路”倡议在很多方面与马哈蒂尔的理念有共通点。他深知“一带一路”倡议是一项远大宏伟的发展战略,会给许多发展中国家带来好处,这也和他倾向于建立更紧密的“南南合作”的战略思维有共鸣。同时,希盟政府的一些人事布局也值得关注。4月中旬,政府宣布前驻华大使和现任马来西亚—中国友好协会会长马吉德担任马来西亚贸易投资局主席。8月新上任的驻华大使拉惹努斯旺更是马来西亚外交界非常资深和受尊重的官员之一。这些任命凸显出希盟政府对中国的重视。

随着马哈蒂尔二度访华打开了局面,马来西亚多名高官也相继访华。副总理万·阿齐扎在7月上旬进行了为期4天的对华官访,拜会了中国国家副主席王岐山和国务院副总理孙春兰。外交部长赛夫丁则在9月访华。据报道,赛夫丁和中国外交部长王毅达成共识,成立一个类似于中菲南海协商机制的双边对话机制。总体来说,2019年中马两国交流密切,两国关系稳步发展。

不过,中马关系虽然回暖,但也必须注意2019年一些事态的发展会给中马关系带来负面影响。部分马来人认为希盟政府偏向“华人”,一些马来右翼民族主义者抨击希盟政府被华人和中国“操控”,在社交媒体上炒作中国人“非法”进入马来西亚,以及政府颁发了公民权给10万名中国人等假新闻。10月,政府罕见地查禁了一本马来西亚漫画家正面宣传“一带一路”倡议的漫画。中马两国在南海议题上存在一定程度的紧张。2019年年中,两国的船舰在争议海域对峙。12月12日,马来西亚向《联合国海洋法公约》设立的大陆架界限委员会提交了其在南海的200海里以外外部界限划定的申请,中国常驻联合国代表团当日即向联合国秘书长提交照会,反对马来西亚提出的划界案。


2.马日关系

马哈蒂尔在其第一次总理任期时便大力推进马日关系,提出特别是在经济政策和文化管理方面向日本学习的著名的“向东政策”(后来加上韩国)。二度任相后,马哈蒂尔自2018年6月在日本与安倍首相会面开始,便对马日关系的发展确定了基调,即重启“向东政策”,保持“深化教育交流、增进人才培养和促进科学技术转移”的目标。日方则希望马来西亚支持日本参与推动的“印太战略”乃至于《全面与进步跨太平洋伙伴关系协议》(CPTPP)。马哈蒂尔原则上不反对,但也不讳言对两者都保持观望乃至批判的态度。2019年,马日合作势头不减,马哈蒂尔三访日本。每次访问都各有所重。其间有官式拜会、研讨会致辞、与各界人士对话等,全方位推动马日关系发展。在2018年磋商的基础上,日本宣布为马来西亚提供低息财务融资援助,如武士债券(Samurai Bond)和政府发展援助(ODA)。日本教育部也与马哈蒂尔商议日本大学赴马来西亚设立分校事宜,这是日本大学有史以来首次在国外设立分校,其中以筑波大学(University of Tsukuba)的计划最有可能实现。在投资方面,多位部长陆续到日本访问,从不同角度跟日本商界沟通,鼓励他们到马来西亚投资。根据马来西亚投资发展局的数据,2019年1~9月,日本在马来西亚的外国直接投资(FDI)达28.3亿美元,是2018年同期的4倍多。同时具有象征性意义的是,马来西亚最高元首也两次访问日本,其中一次是官方访问,马最高元首与日本天皇会晤,另外一次则是出席日本的“马来西亚旅游节”开幕式。这些活动为马日关系发展营造了非常良好的氛围。

在军事交流方面,日本海军2019年两度到访马来西亚,第一次是3月“朝雾”号舰船到兰卡威参加国际海空展,第二次是5月26日海上自卫队的“出云”号和“村雨”号护卫舰到访巴生港口。两国海军还多次在多国联合军演中进行合作。此外,日本对美国主推的“印太战略”秉持积极参与的态度。日本也希望通过介入南海问题在东南亚发挥影响力,同时保护日本在此区域的利益。马来西亚作为南海周边的重要国家,自然是日方合作和争取的对象之一。


3.马美关系

自2014年美国与马来西亚双边关系提升为“全面合作伙伴”后,两国的交往日趋亲密。前任总理纳吉布出访美国时,被奥巴马和特朗普两任总统奉为上宾,两国持续在军事和经贸方面保持密切往来。

马哈蒂尔上台后延续了他过去的“反美”风格,特别对特朗普总统善变的作风多次批评。近年来美国在南海“自由航行”问题上姿态强硬,希望在新提出的“印太战略”里联合多个盟国和伙伴国,防止中国主导南海。马哈蒂尔对美国推出的“印太战略”并无太大兴趣,因为他的亚太安全观是希望由区域内国家共同维护地区和平稳定,避免西方强权再度介入,特别是警惕美国这种影响力过于强大的国家。希盟政府上台后,马美两国最高领导人不曾会面,无论是互访还是在国际场合,马哈蒂尔不但没有意愿与特朗普会晤,更是借公开演讲的机会批评特朗普。马哈蒂尔在多个问题上与特朗普意见相左,包括“美国优先”孤立主义、以色列迁都耶路撒冷、军舰在南海航行、新殖民主义等。在2019年12月底的吉隆坡峰会上,马哈蒂尔还赞许由伊朗和土耳其提出的以加密货币取代美元成为交易货币的倡议,显示了他对美国垄断国际货币话语权的不满。

但同时,马来西亚也和美国保持军事合作,马来西亚许多军火购自美国。2019年6月7日,马来西亚国防部宣布,美国向多个东南亚国家赠送的34架“扫描鹰”(Scan Eagle)无人机中,马来西亚获得12架。虽然马来西亚不允许美国在本国设立军事基地,但美国军舰和潜艇可在马来西亚的巴生港口或沙巴实邦加军港停靠补给和维修。联合军演方面,除了传统的“联合备战与训练”(CARAT)及“东南亚合作和训练”(SEACAT)演习外,美军在2019年9月2~6日还与包括马来西亚在内的东盟成员国联合主办了美国—东盟联合海上军演(AUMX)。但马哈蒂尔还是公开抨击联合军演,认为演习毫无意义,因为它将导致中国感受到威胁而投入更多的海军和资源。这番谈话与他在2018年要求“军舰退出南海”的观点是一致的。马来西亚军方则强调坚守中立立场,与所有国家维持友好关系,所以欢迎与美国、中国等利益攸关者进行防务合作,维护东南亚地区的安全与稳定。

相较于意识形态和区域安全问题,马来西亚和美国双边经贸合作非常密切。在纳吉布执政时期,国阵政府积极向美国招商。当时美商已经计划到马来西亚投资电子业、再生能源、石油与天然气、资讯通信科技、保健设备、药剂及服务业等。多家著名美国企业如摩托罗拉、通用电气、美光科技、捷普科技目前都在马来西亚设厂。由于中美贸易摩擦,加上马来西亚政府欢迎外资,2018年以来大量美国直接投资再度来到马来西亚。马来西亚投资发展局在2019年11月29日宣布,2019年前11个月政府已经批准了美国59亿美元的投资申请,相比上年同期1.13亿美元的投资额,增长超过了50倍。野村证券的研究显示,马来西亚在这次中美贸易摩擦中获益排名第四。显然美国企业并不把马来西亚政府对美国领导人的看法作为投资的主要考量。反之,多年来诸多美企在马来西亚投资成功的经验及本地营商环境符合他们的需求才是重点。


(二)伊斯兰世界纷扰不断,马土关系迅速发展

作为伊斯兰国家,马来西亚在前任总理纳吉布执政时期与西亚国家建立了友好的外交关系,尤其是与沙特阿拉伯合作密切,但引起伊朗的不满。2015年沙特政府干预也门内战,号召伊斯兰国家组织联军,纳吉布政府即派兵响应。马哈蒂尔上任后,纠正了纳吉布政府倾向沙特的政策。2018年6月27日,新任国防部长萨布宣布,基于马来西亚新政府奉行不结盟政策,对国际纠纷采取中立态度,因此决定召回自2015年驻扎于沙特阿拉伯的陆军部队。2019年马来西亚很好地利用了自己的中立立场,与西亚更多的国家进行更加深入的交往。马哈蒂尔于7月25日到土耳其进行了为期4天的国事访问,这期间他与当地各方密集会面进行招商。马来西亚对与土耳其的国防工业和汽车工业合作有浓厚兴趣,双方开展了深入讨论。马哈蒂尔与土耳其总统埃尔多安(Recep Tayyip Erdogan)对伊斯兰世界的问题,如巴勒斯坦问题、罗兴亚人问题和区域问题都有共识。他和埃尔多安总统及巴基斯坦总理伊姆兰·汗(Imran Khan)都认同当今的伊斯兰国家应该集中资源,共同推动伊斯兰文明复兴。9月马哈蒂尔到纽约出席联合国大会的时候,他们再度聚首,举行了一场“三国峰会”。会中三国决定联合设立一个英语电视台,希望通过对伊斯兰世界的正面报道,解除西方世界的“伊斯兰恐惧症”。三国领导人还决定联合举办一场“吉隆坡峰会”,邀请全世界伊斯兰国家与会探讨伊斯兰问题,但峰会并没获得以沙特为首的逊尼派伊斯兰海湾国家的支持。2019年马来西亚与土耳其、巴基斯坦关系密切。实际上马哈蒂尔在2014年曾到过土耳其进行访问,2017年12月应埃尔多安总统邀请,参加“伊斯兰合作组织”(OIC)紧急大会商讨美国承认耶路撒冷一事,马哈蒂尔再度赴伊斯坦布尔。

马来西亚与卡塔尔长期保持良好关系,两国相互免签证并有密切的国防合作关系。卡塔尔国王的投资基金早在纳吉布时期就已经进入马来西亚,并参与了多个发展项目。该基金投资较多的是位于吉隆坡和登嘉楼的房地产项目。马来西亚国企也在卡塔尔参与了多项基建计划。马哈蒂尔在2019年12月的吉隆坡峰会前夕还到访卡塔尔,与其国家元首讨论提升两国双边关系问题。卡塔尔是马来西亚在西亚的第五大贸易伙伴,马哈蒂尔准备通过招商提升两国的投资和贸易关系。卡塔尔国王随后赴吉隆坡峰会也为大会锦上添花。

马来西亚与伊朗的关系向来稳定友好。两国同为穆斯林占人口多数的国家,虽然各自的官方教派有所不同,但官方和民间都交流密切,关系融洽。2019年8月的最后一个星期,伊朗外长扎里夫出访包括马来西亚在内的多个亚洲友好国家。扎里夫拜会了马哈蒂尔总理和外长赛夫丁,两国领袖同意成立层级较高的外长级委员会,未来可以针对两国政治、经济、国际和安全问题等交换意见与沟通。扎里夫还与马哈蒂尔讨论了伊斯兰世界的问题,以及美国对伊朗的非法制裁等问题。马哈蒂尔随后多次在国际场合抨击美国制裁伊朗不公,他认为美国的制裁行动也损害马来西亚的利益,因为马来西亚不能向伊朗购买石油,甚至需要配合美国,强制在马的伊朗人关闭其银行账户。目前据估计在马来西亚的伊朗人约有万人。为伊朗被制裁发声符合马哈蒂尔的外交思维,他认为这正是美国作为强权大国欺凌小国的典型案例。在12月的吉隆坡峰会上,他还提议以货物交换的方式与伊朗开展贸易,以避开美国的制裁,迂回抗议当前被美国主导的国际经贸体系。

马来西亚与沙特阿拉伯的不和在2019年底进一步加剧。12月18~21日,马来西亚政府联合土耳其、巴基斯坦召开“吉隆坡峰会”,广邀伊斯兰国家参与讨论当今伊斯兰世界的议题。但沙特国王萨勒曼在峰会前与马哈蒂尔通电话时表达不满,他认为伊斯兰世界的议题应该在伊斯兰合作组织框架内讨论,而不是另起炉灶,并明确表示不会出席峰会。由沙特主导的伊斯兰合作组织也表达了相同的看法。多个与沙特不和的国家如伊朗、卡塔尔和土耳其等国的最高领袖出席会议,土耳其总统埃尔多安还被奉为上宾。伊朗总统鲁哈尼提前抵达吉隆坡与马哈蒂尔会晤。马哈蒂尔的举措显现了马来西亚在外交上的“中等强国”建构,向伊斯兰世界表达了传统大国以外的新论述,希望引起世界关注。亦有评论认为马哈蒂尔此举无必要,与沙特对抗实属不智。

在吉隆坡峰会上,马哈蒂尔再次提出抗衡西方先进国的言论,倡议伊斯兰国家联合自立,俨然恢复当年他作为第三世界发言人的地位。另外值得注意的是,马哈蒂尔频繁与西亚国家进行交往,也是因为看中西亚国家的投资机会、资金、科技和游客资源。马哈蒂尔的国家发展观向来是务实及反殖,因此国内的多个工业区、金融服务、教育和科技领域,都欢迎西亚国家参与投资,其中马来西亚作为国际伊斯兰金融和清真食品中心的地位,更需要伊斯兰国家持续的支持与肯定,这也是与上述国家发展双边关系的重要黏合剂。


(三)周旋于印度与巴基斯坦之间

马来西亚与南亚的交往,主要是周旋于印度与巴基斯坦之间。2019年马哈蒂尔的外交取向是亲巴基斯坦,因此与印度发生了一些争议。其中几个主要争议问题是:原籍印度的伊斯兰传教士扎基尔·奈克(Zakir Naik)事件、查谟和克什米尔自治邦争议、印度“公民身份法”(修正案)和马来西亚“淡米尔之虎”成员被逮捕案等。

马印关系向来友好,冷战时期两国曾一起推动第三世界的不结盟运动。马来西亚约有10%的人口是印度裔,目前他们大部分依然与祖籍地保持密切的关系,加之马印两国的经贸和投资关系密切,国阵政府时期甚至任命了一名总理特使专门帮助外交部解决涉印问题。2019年1~9月,印度从马来西亚进口了390吨棕油,价值约20亿美元。从2014年开始,印度取代中国成为马来西亚棕油的最大出口国,因此马来西亚需要维持与印度的良好关系。

印度籍传教士被印度政府指控涉嫌洗黑钱和传播恐怖主义思想,2017年已经撤销他的护照,并向国际刑警组织申请了红色通缉令。不过自国阵时代,马来西亚政府已经同意扎基尔入境逗留及自由活动。2018年6月马哈蒂尔上任后延续上届政府的做法,认为只要扎基尔未违反马来西亚的法律,政府就不会把他遣送回国。2019年6月,印度外交部宣称已经向马来西亚政府发出正式照会,要求把扎基尔遣返受审,但马来西亚政府回复称未收到。马哈蒂尔处理这个问题有其内政考量。扎基尔在穆斯林社会深受欢迎。因此,为了争取马来社会乃至伊斯兰世界舆论的支持,马哈蒂尔政府对印度政府的请求给予冷对待。马哈蒂尔选择保护扎基尔,导致9月9日印度宣布取消之前提供给马来西亚棕油进口的税务优惠,从45%调回跟其他国家一样的50%。

真正影响2019年马印关系走向的是马哈蒂尔针对查谟与克什米尔问题的发言。9月27日,马哈蒂尔在第74届联合国大会上评论印度8月对上述地区取消宪法第370条自治邦条例的做法。他批评印度不顾联合国对这片领土争议做出的决议,仍然对它入侵和占据,他呼吁印巴合作,以和平途径解决问题。

马哈蒂尔在联合国发表演讲后,印度外交部10月发文直言无法接受。印度炼油协会(Solvent Extractors Association of India)呼吁会员不要购买马来西亚棕油。马哈蒂尔保持一贯的强硬态度,声称不会收回言论,但会与协会成员商讨罢买棕油事件。12月,马哈蒂尔再度针对印度的外交政策发言。就在吉隆坡峰会的闭幕仪式上,马哈蒂尔批评印度12月11日通过的“公民身份法”(修正案)是歧视该国穆斯林。这番发言引致印度政府召见马来西亚驻印度高级专员表达抗议。印度政府认为,马哈蒂尔这番发言已经违反了外交不干预他国内政的做法,而且还是在没有足够证据的情况下做出的评论。

上述几个案例的一个共同点就是伊斯兰教。马哈蒂尔把自身定位为伊斯兰世界的领袖,因此他在上述问题上与具有印度教背景的印度总理莫迪对话,难免会针锋相对。两位领袖其实在9月4日出席俄罗斯主办的第五届东方经济论坛时曾有会晤。据时任马来西亚外长赛夫丁透露,马哈蒂尔与莫迪的讨论重点是查谟与克什米尔问题,由莫迪详细解释了印度修宪的考虑,而马哈蒂尔也表明对此问题的立场。这场会晤实际产生了正面效应,但过后又被马哈蒂尔在联合国的发言抵消。因此马印关系发展明显是被伊斯兰教议题困扰。但马哈蒂尔上述言行,在国内穆斯林社群中产生了正面效应。

从南亚的地缘外交层面来看,马哈蒂尔这一系列作为,亦有助于强化马来西亚与巴基斯坦的关系。2019年3月21日,马哈蒂尔曾对巴基斯坦进行正式访问,并成为巴基斯坦3月24日的国庆嘉宾。那次会晤成果斐然,马巴两国同意在反腐和消除“伊斯兰恐惧症”方面加强合作,同时也同意设立部长级会议讨论如何提升两国双边贸易额、互设银行机构及加强两国防务合作。投资合作方面,马来西亚国产汽车宝腾公司将在巴基斯坦设立汽车装配厂。随后,马哈蒂尔与伊姆兰在国际场合持续互动。如前所述,马来西亚、巴基斯坦、土耳其三国不仅决定联合设立一个英语电视台正面报道伊斯兰世界问题,还联合举办了12月底在马来西亚举行的“吉隆坡峰会”。因此,2019年的马巴关系发展是积极向前的。


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