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最近更新:2021-01-19
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【国别区域】 乌拉圭外交简史

作者:贺双荣 来源:《乌拉圭(第二版)》
发布于 2021-01-04 浏览量:27

乌拉圭地理位置十分重要,不仅据守拉普拉塔河口,且介于南美两个大国巴西和阿根廷之间。基于特殊的地理位置以及人文和历史发展,乌拉圭逐步形成了一套独特的外交政策。乌拉圭法学教授夸利奥蒂·德贝利斯(Quagliotti de Bellis)曾归纳了乌拉圭外交政策的五个特点:一是坚持各国人民的自决权;二是积极参与本地区面向内部及面向外部的政治合作进程;三是在所有事情上尽可能地坚持调和立场;四是承认问题的复杂性和多样性;五是坚持谨慎的灵活性。

一 独立后至19世纪末的外交政策

殖民地时期,乌拉圭是西班牙和葡萄牙两个殖民帝国争夺的对象。1680年葡萄牙人占领科洛尼亚,100多年后,西班牙人在1777年再次夺回这个城市,并最后征服东岸地区。19世纪初,英国开始向拉普拉塔河地区渗透,并在1807年一度占领蒙得维的亚。1814年西班牙殖民统治结束后,乌拉圭成为阿根廷和葡萄牙以及巴西争夺的目标。1816年葡萄牙入侵东岸地区,并于1821年将乌拉圭所属的东岸地区并入葡属巴西,称为“西斯布拉丁省”。1828年在英国调解下,乌拉圭获得独立,成为阿根廷与巴西之间的一个缓冲国。

独立初期,乌拉圭没有一个明晰的对外政策。由于缺乏民族认同,红、白两党分别寻求巴西和阿根廷的支持,国家因此陷入长期的内战。通常来讲,红党倾向于巴西,白党倾向于阿根廷。与此同时,阿根廷和巴西这两个大国也利用红、白两党之间的矛盾和斗争,向东岸地区渗透,并影响乌拉圭的内外政策。

二 20世纪初至1945年的外交政策

1903年3月,巴特列-奥多涅斯执政并于1904年镇压了萨拉维亚领导的白党政变,最终结束了独立后红党与白党持续不断的内战,实现了国家政治上的统一。乌拉圭在此之后才有了独立的外交政策。

乌拉圭对外政策的很多原则及做法是由巴特列-奥多涅斯确立的。20世纪初,虽然巴西和阿根廷停止了对乌拉圭的直接干涉和控制,但它的独立地位依然十分脆弱。如何通过外交努力确保国家的独立、维护国家的利益,成为巴特列-奥多涅斯政府外交政策的主要目标。

在维护国家独立地位问题上,巴特列-奥多涅斯政府没有像欧洲许多小国那样实行中立政策,而是主张通过国际合作,在国际法的框架内捍卫小国的独立。巴特列-奥多涅斯大力倡导加强国际组织的力量,积极参与国际组织的活动。1907年,巴特列-奥多涅斯在海牙和平会议上提出建立一个国际组织的倡议。后来成立的国际联盟在架构上与他倡导建立的国际组织非常相近。非中立的政策和积极参与国际组织的活动后来成为乌拉圭外交政策的传统。

第一次世界大战爆发后,乌拉圭虽宣布实行中立政策。但1917年10月当巴西向德国宣战后,乌拉圭与德国的关系恶化了。所以,它的中立政策被看成是一种结盟政策。第一次世界大战后,乌拉圭成为国际联盟的创始成员国,在1923~1926年参加了国际联盟委员会。1927年蒙得维的亚主办了国际联盟召集的第一个拉美会议,讨论促进公共卫生计划。在美洲事务上,乌拉圭积极主张建立和发挥地区组织的作用。为了协调泛美体系与国际联盟的作用,1920年巴尔塔萨·布鲁姆(Balthasar Brum)总统提出,美洲各共和国及美国在主权平等基础上建立美洲国家联盟,以解决美洲地区特有的问题。乌拉圭还积极充当泛美事务的协调国。1929年及1935~1938年,它在泛美中立委员会中积极发挥协调作用,推动在查科战争中交战的玻利维亚和巴拉圭实现和解。

第二次世界大战初期,乌拉圭政府虽宣布实行中立政策,但对盟军抱有同情。1939年12月初,当德国潜艇在乌拉圭海岸与英国巡洋舰交火遭到破坏时,乌拉圭政府拒绝德国潜艇到蒙得维的亚港避难。愤怒的德国政府在1940年组织亲纳粹分子发动了一场企图推翻乌拉圭政府的政变。1941年12月8日,美国对轴心国宣战后,乌拉圭加强了与美、英等盟国的合作。1942年1月,在里约热内卢举行的第三届泛美外长会议上,乌拉圭决定与拉美其他国家一道同德国、意大利和日本断绝外交关系。这次会议还授权将政治防务紧急委员会的总部设在蒙得维的亚。1945年2月15日,乌拉圭对轴心国正式宣战。同年乌拉圭签署了美洲共和国集体防御的《查普德庇克公约》(Act of Chapultepec),并加入了美洲防务局(The Inter-American Defense Board,IADB)。

三 1945~1985年的外交政策

第二次世界大战后,乌拉圭外交政策进行了一些调整。在不干涉原则问题上,由于与阿根廷庇隆政府关系紧张,红党政府在1945年向大批阿根廷政治流亡者提供政治避难。外交部部长爱德华多·罗德里格斯·拉雷塔(Eduardo Rodríguez Larreta,1888~1973)甚至违背乌拉圭一直奉行的不干涉原则,提出美洲国家对美洲事务进行集体干预,并以此作为西半球安全的基础。该建议提出后遭到了拉美许多国家的反对。

冷战开始后,乌拉圭放弃了过去实行的灵活中立政策,实行了与美国彻底结盟的政策。1947年乌拉圭签署了《美洲互助条约》。1948年加入了美洲国家组织。在西半球事务上,乌拉圭也采取了与美国积极合作的政策。1955年,应美洲国家组织理事会的要求,乌拉圭派飞机参加了旨在抵制尼加拉瓜军队入侵哥斯达黎加的泛美委员会。1960年它支持美洲国家组织对多米尼加特鲁希略政府进行集体制裁。1962年乌拉圭支持将古巴卡斯特罗政府排除出美洲国家组织,并在古巴导弹危机后支持美国对古巴进行集体制裁。1964年9月8日,乌拉圭根据美洲国家组织大会的决议,断绝了与古巴的外交和领事关系。

在参与国际组织的活动方面,乌拉圭保持了一贯的传统。1945年乌拉圭加入联合国,成为联合国许多专门机构的成员。1960年,乌拉圭与拉美一些国家签署了《蒙得维的亚条约》,成立了拉美自由贸易协会。乌拉圭与美国的特殊关系使它在这一时期的美洲外交活动中表现得非常活跃。1956年乌拉圭外交官何塞·A.莫拉(José A.Mora,1897~1975)当选美洲国家组织临时秘书长,随后正式当选,并担任此项职务长达10年,直到1968年5月18日才卸任。1961年,在美国总统肯尼迪倡议下,争取进步联盟在乌拉圭埃斯特角城举行成立大会。乌拉圭经济和财政部部长胡安·爱德华多·阿西尼(Juan Eduardo Azzini)主持会议。1967年4月12~14日,第一届美洲国家首脑会议在乌拉圭举行。

20世纪60年代末,拉美国家外交的独立性加强,不仅积极加强地区一体化合作,而且大力推动建立国际经济新秩序及反对帝国主义霸权的斗争。在这些问题上,乌拉圭与拉美国家有共同的利益,在许多问题上与拉美国家保持了协调一致的立场。

在一体化合作方面,1969年4月,乌拉圭参加了由5个国家组成,旨在推动该地区水力资源开发,促进内河航运和铁路运输,加强成员国之间政治、经济和文化交流的拉普拉塔河流域组织。1980年8月12日,乌拉圭与拉美自由贸易协会成员国签署了新《蒙得维的亚条约》,决定将拉美自由贸易协会改为拉美一体化协会。

在争取建立国际经济新秩序的斗争中,乌拉圭参加了1964年成立的77国集团。为促进本国渔业发展,保护海底和海床资源,帕切科总统响应智利、秘鲁等拉美其他国家的号召,于1969年12月29日颁布了第13833号法令,宣布实行200海里领海权。1970年5月,乌拉圭邀请8个拉美国家(阿根廷、巴西、智利、秘鲁、厄瓜多尔、巴拿马、尼加拉瓜和萨尔瓦多)在蒙得维的亚举行会议,讨论建立一个共同阵线,以维护200海里领海权和开发海洋资源。会议最后通过了《蒙得维的亚海洋宣言》。

在维护世界及地区和平、反对美苏霸权主义方面,乌拉圭与20个拉美国家在1967年2月4日共同签署了《拉丁美洲禁止核武器公约》(又称《特拉特洛尔科条约》)。1984年乌拉圭同印度一道向联合国大会提出了冻结核武器的建议。为支持中美洲国家的和平进程,反对美、苏在中美洲地区的争夺,1984年4月乌拉圭与巴西、阿根廷、秘鲁等国家组成了利马支持集团,声援孔塔多拉集团为解决中美洲地区冲突所做的调解努力。在参与不结盟运动方面,虽然拉美大多数国家先后以不同方式参加了该组织,而且乌拉圭非常赞同不结盟运动的原则,但它一直没有参加。

四 民主化以后至21世纪初的外交政策

这一时期,不同政府的外交政策目标略有变化,但连续性大于变化。1985年乌拉圭实现民主化,在经历了“历史上11~12年的军政权之后,桑吉内蒂政府外交政策的首要任务是重新融入外部世界,恢复国家的形象:乌拉圭是一个民主国家;乌拉圭是一个法治国家”[1]。20世纪90年代以后,乌拉圭政府外交政策的主要目标是融入全球化,促进经济的发展。2005年3月,左翼的广泛阵线政府上台执政,虽然“左翼和右翼行为者的意识形态立场与和外交政策偏好之间存在关联。乌拉圭政治体系中的右翼政党更倾向于向世界开放,但左翼更重视将本地区作为战略性地区,以及将以巴西为首的新兴国家作为盟友”[2],但外交政策并没有发生根本性改变。

关于外交政策的连续性,桑吉内蒂政府时期的外长路易斯·A.巴里奥斯·塔萨诺(Luis A.Barrios Tassano)将其概括为四点——“多元化、多层面、民族主义和灵活性”。这些特点体现在以下几个方面。

一是放弃意识形态外交,强化传统外交中的不干涉原则。桑吉内蒂政府上台后明确提出,乌拉圭将与“每一个尊重国际法准则,不干涉他国内政的国家建立外交关系”。根据这一原则,桑吉内蒂政府抛开意识形态差异,相继恢复了与古巴、尼加拉瓜和中国的关系,加强了与苏联及东欧国家的外交关系。在国际问题上,乌拉圭坚持不干涉他国内政的原则。作为里约集团成员,桑吉内蒂政府参加了1985~1986年有关中美洲问题的会议,积极参与调解中美洲冲突。1989年12月美国军事入侵巴拿马后,桑吉内蒂政府强烈谴责美国的入侵行为,称这是一种倒退。随后上台的拉卡列政府甚至拒绝承认美国在巴拿马扶持的恩达拉政府。美国从巴拿马撤军后,乌拉圭才于1990年3月与巴拿马实现了外交关系正常化。同年8月,伊拉克入侵科威特后,拉卡列政府谴责美国对伊拉克使用武力,要求联合国安理会采取制裁行动,支持联合国对伊拉克实施制裁。1995年桑吉内蒂再次执政后,坚持独立的外交政策,不顾美国反对,邀请古巴国务委员会主席卡斯特罗访问乌拉圭。2005年广泛阵线上台后,进一步强调传统外交中的不干涉原则和国家主权。乌拉圭加强了与古巴、委内瑞拉等拉美左翼政府的关系。2018年5月20日委内瑞拉大选后,拉美一些国家和加拿大组成利马集团,以选举缺少合法性为由,拒绝承认委内瑞拉选举结果和马杜罗政府。巴斯克斯政府不仅没有参加利马集团,而且在委内瑞拉政治形势日益恶化后,与墨西哥一起建立了蒙得维的亚机制,推动马杜罗政府与反对派进行对话,促进委内瑞拉危机的政治解决,反对外部干涉。在贸易问题上,2015年9月7日,由于担心与跨国公司进行磋商有损国家主权,巴斯克斯总统宣布,乌拉圭将退出国际服务贸易协定(TISA)谈判。

二是外交层面不断扩大,多边外交积极活跃。1986年乌拉圭当选联合国经社理事会成员。为了恢复乌拉圭在军政府时期受到损害的国际形象,桑吉内蒂政府的第一任外交部部长恩里克·伊格莱西亚斯(Enrique Iglesias)发起了积极的外交攻势。在他的努力下,乌拉圭再次成为重大国际会议的主办地。1986年9月关贸总协定(GATT)会议、1988年10月第二届八国集团(1990年改名为里约集团)总统会议相继在乌拉圭埃斯特角城举行。1988年4月,伊格莱西亚斯当选美洲开发银行(IDB)的主席,并任职到2005年。1998年9月9日乌拉圭外长迪蒂尔·奥佩蒂(Didier Opertti)当选联合国大会第53届会议主席。2015年10月,继1965~1966年之后乌拉圭第二次当选联合国安理会非常任理事国。在联合国以及各种多边国际论坛中,“乌拉圭优先考虑以人权、多边主义和参与维持和平行动为重点的国际合作”[3]。

三是外交关系多元化有了很大发展。20世纪70年代,乌拉圭的对外关系仅限于欧洲、美国和拉美国家。1985年文人政府上台后,大力发展多元化的对外关系。截至2000年,乌拉圭已与164个国家建立了外交关系,在其中的48个国家开设了使馆。此后,乌拉圭又在亚洲、非洲和中东地区设立了新的大使馆。根据乌拉圭外交部网站资料统计,到2019年3月,乌拉圭与176个国家建立了外交关系。除教廷和国际组织外,乌拉圭在53个国家设立了大使馆。在设立使馆的国家中,非洲国家有4个、中东国家有7个、亚太地区有8个,其余国家主要是欧洲和拉美国家。特别值得一提的,2011年3月15日,乌拉圭与拉美许多国家一道,承认了巴勒斯坦国。

四是加强地区一体化。乌拉圭一直是拉美地区一体化的积极参与者。20世纪80年代中期,巴西、阿根廷和乌拉圭相继实现民主化后,南锥体地区一体化进程有了实质性的发展。1985年11月30日巴西和阿根廷签署《伊瓜苏宣言》启动一体化合作,1991年7月乌拉圭与巴西、阿根廷和巴拉圭共同签署《亚松森条约》,组建南共市。乌拉圭学者(Alberto René Methol Ferré,1929~2009)认为乌拉圭是一个小国,“一体化是小国无法避免的未来”。20世纪90年代,乌拉圭不仅积极参与南共市的发展,而且对美国老布什总统提出的美洲倡议及构建美洲自由贸易区的设想表现出极大的热情。但是,2001年阿根廷经济危机后南共市发展陷入停滞,2005年美洲自由贸易区谈判也因遭到巴西和阿根廷等拉美左翼政府的抵制而失败,乌拉圭政府的地区一体化政策陷入困境。乌拉圭转而寻求与南共市以外的国家谈判双边自由贸易协定,但受南共市规则制约,谈判并没有取得大的进展。与此同时,乌拉圭积极推动南共市与欧盟的自由贸易谈判。此外,对奉行开放地区主义的太平洋联盟(Allianza Pacifico,AP)[4]表现出极大的热情,2012年乌拉圭成为该组织的观察员,并着手与智利、秘鲁和哥伦比亚等太平洋联盟成员开展自由贸易协定谈判。经过谈判,2016年10月4日乌拉圭与智利更新了原有的自由贸易协定,将服务业纳入自由贸易协定中,乌拉圭希望利用智利扩大对太平洋两岸的贸易开放。2018年4月,阿根廷、巴西、智利、秘鲁、哥伦比亚、巴拉圭等拉美国家相继宣布退出南美国家联盟后,乌拉圭表示遗憾,认为南美国家联盟是南美国家进行政策协商的重要平台,应加强联盟机制建设并进行必要改革。


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