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最近更新:2021-05-11

【社会万象】 人类减贫的中国理路丨党的十八大以来脱贫攻坚理论创新和实践创新总结

作者:黄承伟 来源:《人类减贫的中国理路》
发布于 2021-04-12 浏览量:84

改革开放以来,中国扶贫开发取得举世瞩目的成就。但是,作为全球最大的发展中国家,贫困问题一直是中国经济社会发展进程中必须有效应对的重要挑战。特别是在全面建成小康社会的背景下,中国扶贫开发进入新的历史时期。以习近平总书记2013年首次提出精准扶贫为起点,以党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议决策部署为标志,扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。2013—2016年,中国扶贫开发取得历史上最好的成就,为决胜脱贫攻坚战、如期实现第一个百年目标打下了坚实基础。取得显著成就的根本原因在于习近平扶贫开发战略思想为脱贫攻坚提供了根本遵循,把中国扶贫开发理论创新提到新的历史高度。同时,在这一重要战略思想指引下,各地各部门不断深入推进脱贫攻坚的实践创新,确保了精准扶贫精准脱贫方略的贯彻落实。回顾总结党的十八大以来脱贫攻坚的理论创新和实践创新,对于丰富发展中国特色扶贫开发理论、助力打赢脱贫攻坚战、凝练减贫治理的中国经验具有重要意义。


一 习近平扶贫开发战略思想的形成发展,为脱贫攻坚提供了根本遵循,把中国扶贫开发理论创新提到新的历史高度

党的十八大以来,习近平总书记高度重视扶贫开发工作。在“2015减贫与发展高层论坛”上,习近平总书记深情地说:“40多年来,我先后在中国县、市、省、中央工作,扶贫始终是我工作的一个重要内容,我花的精力最多。”(习近平,2015)20世纪60年代末70年代初,习近平同志到陕西延川县梁家河村插队7年,品尝贫穷之苦,对中国“三农”和贫困问题有着深刻理解。80年代,他在河北正定工作,走遍全县200多个村子,大刀阔斧改革经济发展模式,大力推行家庭联产承包责任制,带领全县人民一举甩掉“高产穷县”的帽子。80年代末90年代初,在福建宁德担任地委书记期间,他探索创新扶贫开发,提出经济大合唱、弱鸟先飞、滴水穿石和脱贫首先要摆脱意识贫困、思路贫困等重要思想,形成《摆脱贫困》一书。90年代,在福建省委工作期间,他组织开展造福工程、山海协作、向贫困村派驻第一书记等工作,帮助贫困群众脱贫致富。他积极贯彻邓小平同志“两个大局”战略思想,开创了东西部扶贫协作的“闽宁模式”。进入21世纪,在担任浙江省委书记期间,他组织开展“百乡扶贫攻坚计划”和“欠发达乡镇奔小康工程”,强调要把握贫困的动态变化,讲求针对性,使投入的钱真正让贫困户受益。


党的十八大以来,习近平总书记把脱贫攻坚作为工作的重要内容,亲自挂帅、亲自出征、亲自督战。他30多次国内考察都涉及扶贫,连续5年新年国内首次考察都看扶贫,连续3年新年贺词都讲扶贫,基本走遍了集中连片特困地区。他在阜平听取扶贫开发工作汇报,在延安主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会,在贵阳主持召开涉及武陵山、乌蒙山、滇桂黔集中连片特困地区脱贫攻坚座谈会,在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会,在太原召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会。在每年中央经济工作会议和全国“两会”期间,他都对做好脱贫攻坚做出重要指示,多次主持召开中央政治局会议、政治局常委会议、中央全面深化改革领导小组会议、中央财经领导小组会议等重要会议,研究部署脱贫攻坚工作。他在重要会议、重要场合系统阐述扶贫开发的重大意义、精准扶贫精准脱贫的基本方略,分析存在问题和困难,总结成功经验,指明前进方向。党的十八大以来,习近平总书记关于扶贫开发的重要讲话、重要论述、重要指示批示,形成了一个思想深邃、内涵丰富、逻辑严密的思想体系,这就是习近平扶贫开发战略思想。


习近平扶贫开发战略思想的丰富内涵集中体现在以下九个方面。一是本质要求。消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是中国共产党的重要使命。中国共产党人从党成立之日起就确立了为天下劳苦人民谋幸福的目标,这就是中国共产党的初心。二是艰巨任务。脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段,面对的都是贫中之贫、困中之困,采用常规思路和办法、按部就班推进难以完成任务。打赢脱贫攻坚战绝非朝夕之功,不是轻轻松松冲一冲就能解决的。脱贫攻坚本来就是一场硬仗,而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。三是政治优势。脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓,坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状,形成五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面。四是精准扶贫。扶贫开发推进到今天这样的程度,贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退,全过程都要精准,有的需要下一番“绣花”功夫。五是改革创新。脱贫攻坚必须坚持问题导向,以改革为动力,以构建科学的体制机制为突破口,充分调动各方面积极因素,用心、用情、用力开展工作。六是内生动力。扶贫不是慈善救济,而是要引导和支持所有有劳动能力的人,依靠自己的双手开创美好明天。要注重调动贫困群众的积极性、主动性、创造性,注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能,注重激发贫困地区和贫困群众脱贫致富的内在活力,注重提高贫困地区和贫困群众自我发展能力。七是合力攻坚。脱贫致富不仅是贫困地区的事,也是全社会的事。坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合的“三位一体”大扶贫格局,发挥各方面的积极性。八是阳光扶贫。要加强扶贫资金阳光化管理,加强审计监管,集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪,对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的,要从严惩处。九是共建没有贫困的人类命运共同体。消除贫困是人类的共同使命。消除贫困依然是当今世界面临的最大全球性挑战。我们要凝聚共识、同舟共济、攻坚克难,致力于合作共赢,推动建设人类命运共同体,为各国人民带来更多福祉。


习近平扶贫开发战略思想把中国扶贫开发理论创新提到新的历史高度。首先,习近平扶贫开发战略思想将扶贫开发作为关乎党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事,作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局以及实现第一个百年奋斗目标的底线任务,将其上升为国家战略,进一步明确和强化了扶贫开发的战略定位,把中国共产党所领导的反贫困实践推进一个新的境界。其次,精准扶贫精准脱贫思想是习近平总书记基于长期实践经验及对扶贫开发问题深入思考的重大理论成果。这一思想是基于对中国扶贫开发实践不断进行科学总结和理论提升而逐步形成并不断完善的理论体系,是中国乃至全球减贫理论的重大创新,为中国脱贫攻坚及今后的扶贫开发事业提供了理论指导和发展方向,为扶贫思想的丰富发展做出重大贡献。再次,习近平扶贫开发战略思想包括对内源扶贫、科学扶贫、精神脱贫、教育脱贫、社保政策兜底脱贫等扶贫脱贫机制模式的深刻论述,丰富了党的十八大以来中国扶贫开发的时代内涵。这些扶贫内涵客观反映了贫困演进的时代特征,反映了扶贫开发特定历史阶段的客观要求,不仅为推动脱贫攻坚的伟大实践提供了行动纲领,也为推动贫困与反贫困规律研究理论提炼指明了方向。最后,习近平扶贫开发战略思想中关于“共建一个没有贫困、共同发展的人类命运共同体”的重要思想,体现了总书记对于中国特色扶贫理论的进一步升华,是其对中国扶贫思想发展的另一个重大贡献,显示了中国对于世界减贫发展的责任意识和大国担当,受到国际社会的广泛赞誉。


总的来看,习近平扶贫开发战略思想精辟阐述了扶贫开发工作在国家经济社会发展全局中的地位和作用,深刻揭示了中国扶贫开发的基本特征和演进规律,系统阐述了扶贫开发的重大理论和实践问题,重点强调了全党、全社会扶贫济困的重大责任,也为推动国际减贫事业指明了方向。这些重要思想充分体现了中国特色扶贫开发道路的理论创新和实践创新,深入贯彻了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,深刻体现了马克思主义世界观和方法论,是习近平总书记治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分,是中国特色社会主义理论体系的新发展,是做好脱贫攻坚工作的科学指南和根本遵循。


二 以习近平扶贫开发战略思想为指引,脱贫攻坚顶层设计基本完成,脱贫攻坚的实践创新不断深入推进

明确目标,为脱贫攻坚指明方向。党的十八届五中全会确定了到2020年脱贫攻坚的总体目标。这是一个多元化的目标体系,体现了贫困成因和脱贫的综合性。总的目标是农村贫困人口全部脱贫,贫困村全部出列,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。具体包括:现行扶贫标准(2300元农民年人均纯收入,2010年不变价)以下农村贫困人口稳定实现“两不愁三保障”,即不愁吃、不愁穿,保障义务教育、基本医疗和住房安全。832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县,实现农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。如期实现脱贫攻坚目标,是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标最艰巨的挑战,也是必须确保完成的底线任务和标志性指标。到2020年,完成脱贫攻坚目标任务,意味着贫困人口和贫困地区同全国一道全面进入小康社会,具有标志性意义;意味着中国绝对贫困问题得到历史性解决,具有里程碑意义;意味着中国提前10年实现联合国2030年可持续发展议程确定的减贫目标,具有国际意义。


创新机制,为脱贫攻坚提供制度支撑。按照党中央、国务院决策部署,以习近平扶贫开发战略思想为根本遵循,为落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》),国务院扶贫开发领导小组和有关部门逐步建立了脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核六大体系,为打赢脱贫攻坚战提供了制度保障。一是创新脱贫攻坚责任落实机制,这是打赢脱贫攻坚战的基础和前提。按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的体制机制,出台脱贫攻坚责任制实施办法,构建各负其责、合力攻坚的责任体系。明确中央国家机关76个有关部门任务分工。中西部22个省(区、市)党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书,立下军令状。贫困县党政正职攻坚期内保持稳定。二是创新脱贫攻坚政策供给机制,这是打赢脱贫攻坚战的基本保障。截至2017年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅出台12个《决定》配套文件,各部门出台173个政策文件或实施方案,各地也相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件(刘永富,2017),涉及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造、土地增减挂钩指标、资产收益扶贫等,很多“老大难”问题有了针对性措施。三是创新脱贫攻坚投入及使用管理机制,这是打赢脱贫攻坚战的核心保障。坚持政府投入的主体和主导作用,增加金融资金投放,确保扶贫投入力度与打赢脱贫攻坚战要求相适应。2013—2017年,中央财政安排专项扶贫资金从394亿元增加到861亿元,累计投入2822亿元;省级及以下财政扶贫资金投入也大幅度增长;安排地方政府债务1200亿元,用于改善贫困地区生产生活条件;安排地方政府债务994亿元和专项建设基金500亿元用于易地扶贫搬迁。金融扶贫力度明显加大,“十三五”期间,将发放易地扶贫搬迁专项贷款超过3500亿元。截至2017年6月底,扶贫小额信贷累计发放3381亿元,共支持了855万贫困户,贫困户获贷率由2014年底的2%提高到2016年底的29%。国家还出台了扶贫再贷款政策,证券业、保险业、土地政策等助力脱贫攻坚的力度都在明显加大。四是创新脱贫攻坚动员机制,这是打赢脱贫攻坚战的动力保障。发挥社会主义制度集中力量办大事的优势,动员各方面力量合力攻坚。加大东西部扶贫协作力度,调整完善结对关系,实现对全国30个民族自治州帮扶全覆盖,明确京津冀协同发展中京津两市与河北省张家口、承德和保定三市的扶贫协作任务,实施东部267个经济较发达县(市、区)结对帮扶西部434个贫困县的“携手奔小康”行动。加强定点扶贫工作,320个中央单位定点帮扶592个贫困县,军队和武警部队定点帮扶3500多个贫困村。动员中央企业设立贫困地区产业投资基金,开展“百县万村”扶贫行动。动员2.6万家民营企业开展“万企帮万村”行动。设立全国脱贫攻坚奋进奖、贡献奖、奉献奖、创新奖,表彰脱贫攻坚模范,加大宣传动员力度,营造良好舆论氛围。五是创新脱贫攻坚监督机制,这是打赢脱贫攻坚战的效率保障。把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚全过程各环节。中央出台脱贫攻坚督查巡查工作办法,对各地落实中央决策部署开展督查巡查。中央巡视把脱贫攻坚作为重要内容。8个民主党派中央分别对应8个贫困人口多、贫困发生率高的省(区),在攻坚期内开展脱贫攻坚民主监督。加强与纪检监察、财政、审计等部门和媒体、社会等监督力量的合作,把各方面的监督结果运用到考核评估和督查巡查中。六是创新脱贫攻坚考核机制,这是打赢脱贫攻坚战的质量保障。中央出台省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法,实行最严格的考核评估制度。中央对综合评价好的,通报表扬并在中央财政专项扶贫资金分配上给予奖励;对综合评价较差且发现突出问题的,约谈党政主要负责同志;对综合评价一般或发现某些方面问题突出的,约谈分管负责同志。考核结果送中央组织部,作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。对被约谈的省(区、市)开展巡查,对其他中西部省(区、市)开展督查。


坚持精准扶贫精准脱贫基本方略,着力创新完善解决“四个问题”的制度体系。一是完善贫困识别制度,切实解决好“扶持谁”的问题。2014年,全国组织80多万人进村入户,共识别12.8万个贫困村2948万贫困户8962万贫困人口,基本摸清了全国贫困人口分布、致贫原因、脱贫需求等信息,建立起全国统一的扶贫开发信息系统。经过2015—2016年的建档立卡“回头看”后,2017年中国组织各地完善动态管理。建档立卡使中国贫困数据第一次实现了到村到户到人,为中央制定精准扶贫政策措施、实行最严格考核制度和保证脱贫质量打下了基础。二是增强基层力量,强化驻村帮扶,切实解决好“谁来扶”的“最后一公里”问题。中央要求,每个贫困村都要派驻村工作队,每个贫困户都要有帮扶责任人,实现全覆盖。全国共选派77.5万名干部驻村帮扶,中央组织部组织开展抓党建促脱贫攻坚工作,选派19.5万名优秀干部到贫困村和基层党组织薄弱涣散村担任第一书记(刘永富,2017)。第一书记和驻村干部履行教育发动、引导指导群众、激发群众内生动力、推动各项精准扶贫政策措施落地落实等职责。三是强化分类施策、对症施策,切实解决好“怎么扶”的问题。发展生产和转移就业脱贫一批,支持有劳动能力的贫困人口通过自身劳动开创美好生活。易地搬迁脱贫一批,支持生存环境恶劣地区的贫困人口通过有组织、有计划的搬迁,建设新家园。生态补偿脱贫一批,结合重点生态区建设为贫困人口提供护林员等生态岗位就业机会。发展教育脱贫一批,加大贫困地区教育投入力度,防止因学致贫和因贫辍学。社会保障兜底一批,对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人进行兜底保障。加强医疗保险和医疗救助,防止因病致贫、返贫。四是建立脱贫认定机制,切实解决好“怎么退”的问题。建立贫困退出机制,明确规定贫困县、贫困人口退出的标准、程序和后续政策。指导各地制定脱贫滚动规划和年度计划,实施贫困县和贫困村有序退出。各省(区、市)签订年度减贫责任书,层层分解任务,落实到县、到村、到户、到人。对贫困退出开展考核评估检查,建立第三方评估机制,开展扶贫成效和群众满意度调查,防止数字脱贫、虚假脱贫,确保脱贫质量。脱贫退出后,贫困人口在攻坚期内继续享受原有扶贫政策。


创新重点区域聚焦机制,着力破除革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区等贫困地区发展瓶颈。一是加强基础设施建设。全面推进贫困村村级道路建设,提高贫困村村级道路建设补助标准。优先实施建档立卡贫困村通村道路硬化,推动一定规模的自然村(贫困村)通公路,重点实施较大规模人口的撤并建制村村级道路硬化。加快实施具有支撑特色产业发展能力的资源路、旅游路、产业路建设。实施百万公里农村公路建设工程。实施贫困村通客车线路生命安全防护工程建设。改造危桥,拓宽不能满足安全通客车要求的窄路基路面。继续支持贫困地区县城公路客运站、乡镇客运站、建制村招呼站建设。全面实施农村饮水安全巩固提升工程,建设一批集中供水工程,对分散性供水和水质不达标的,因地制宜实施提升改造工程。推进贫困村农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设,在贫困地区大力实施小型农田水利、“五小水利”工程等建设。加快实施农网改造升级工程和电网建设改造行动计划,重点推进国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区以及革命老区的农村电网改造升级,解决电压不达标、架构不合理、不通动力电等问题。加强贫困村网络通信设施建设,实施“宽带乡村”试点工程,推进贫困地区公路沿线、集镇、行政村、旅游景区4G网络覆盖建设。二是加大农村危房改造和人居环境整治力度。重点解决建档立卡贫困户、低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人四类家庭的基本住房安全问题。提高危房补助标准。推进贫困村饮用水源保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染治理、农村面源污染治理等人居环境工作。全面推进农村生活垃圾治理,启动农村生活垃圾专项治理,建立村庄保洁制度。开展村庄卫生厕所改造,解决贫困村人畜混居问题等。三是推进实施区域发展与脱贫攻坚规划。建立和完善片区联系工作机制,全面落实片区联系单位牵头责任。启动实施赣闽粤原中央苏区、左右江、大别山、陕甘宁、川陕等重点贫困革命老区振兴发展规划,支持沂蒙、湘鄂赣、太行、海陆丰等欠发达革命老区加快发展。启动实施革命老区振兴发展行动、民族地区奔小康行动、《兴边富民行动“十三五”规划》。推进贫困地区深度融入“一带一路”建设,以及京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略。


创新特殊贫困群体帮扶机制,促进妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体中的贫困人口稳定脱贫。一是制定实施《国家贫困地区儿童发展规划(2014—2020年)》,建立健全农村留守儿童关爱服务体系、儿童救助和帮扶机制。制定实施《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》。二是根据贫困妇女发展需求,开展有针对性的种植养殖、乡村旅游、家政服务、手工编织、农村电商等妇女培训项目,着力提高贫困妇女脱贫能力。制定实施《全国妇联关于在脱贫攻坚战中开展“巾帼脱贫行动”的意见》。推进小额贷款,促进贫困家庭妇女脱贫。支持贫困村、贫困户因地制宜发展传统手工业,引导贫困妇女打造妇女特色手工品牌。实施妇女健康扶贫。三是健全养老保险制度,建立健全农村贫困老人关爱服务体系。支持各地农村幸福院等社区养老服务设施建设和运营,开展留守老年人关爱行动。完善农村贫困老人救助供养制度。四是制定实施《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划(2016-2020年)》《残疾预防和残疾人康复条例》,建立健全残疾人社会救助制度,促进残疾人就业增收,解决贫困残疾人基本住房问题。


创新精准扶贫模式,不断拓展精准脱贫有效路径。党的十八大以来,各地在摸清贫困底数的基础上,从致贫原因出发,因地制宜、因人施策,实施发展产业脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护扶贫、资产收益扶贫、教育扶贫、健康扶贫、兜底保障等领域政策与工程,不断探索和拓展脱贫攻坚的有效途径。


在发展产业脱贫方面,编制《农业行业扶贫开发规划(2011—2020年)》《全国林业扶贫攻坚规划(2013—2020年)》《全国优势特色经济林发展布局规划(2013-2020年)》,出台《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》,支持贫困县建成一批对贫困户脱贫带动能力强的特色产品加工、服务基地,促使贫困乡镇、贫困村特色产业增加值显著提升,贫困户自我发展能力明显增强。实施乡村旅游扶贫工程,开展乡村环境综合整治专项行动、旅游规划扶贫公益专项行动、乡村旅游后备厢和旅游电商推进专项行动、旅游行业万企万村帮扶专项行动、百万乡村旅游创客专项行动、金融支持旅游扶贫专项行动、旅游扶贫模式创新推广专项行动、旅游扶贫人才素质提升专项行动等八大行动。大力发展电商扶贫,引导苏宁、京东等大型电商企业和电商平台针对贫困地区开辟“原产地直采+自营”等农产品上行绿色通道,扶持注册地为贫困县的网上商店。采取以奖代补、政府购买服务等方式,扶持贫困村电商服务站点建设、电商扶贫示范网店建设、电商扶贫人才培养、县乡村物流配送体系建设、仓储配送中心建设。支持贫困村青年、妇女、残疾人依托电子商务就业创业。实施农村青年电商培育工程。截至2016年底,428个贫困县启动了电商扶贫试点,261个贫困县被列为电子商务进农村综合示范县。


在转移就业脱贫方面,各级政府通过不断完善就业服务制度,加强就业平台和信息化建设,为贫困地区农村富余劳动力免费提供职业指导、职业介绍、岗位信息等基本公共就业服务。贫困地区各级政府将劳务协作作为就业扶贫的重点内容,建立健全劳务协作和对接机制,积极推动经济发达地区与劳动力资源丰富的地区建立劳务协作,带动农村劳动力转移就业。东西部扶贫协作省(区、市)建立定期联系制度,促进贫困劳动力与企业精准对接,帮助贫困劳动力实现就业和稳定就业。采取措施强化技能培训,扶持返乡创业,维护就业权益。


在易地搬迁脱贫方面,制定专项规划,大幅度加大资金投入,确保建档立卡搬迁人口住房建设。按照“规模适宜、功能合理、经济安全、环境整洁、宜居宜业”的原则,建设安置区(点)配套基础设施。按照“缺什么补什么”和“适当留有余地”的原则,建设和发展搬迁人口基本公共服务设施。各地立足安置区(点)资源禀赋,根据不同搬迁安置方式,统筹整合财政专项扶贫资金和相关涉农资金,发展扶贫产业就业,多种方式实现搬迁群众稳定脱贫。


在生态保护扶贫方面,国家重大生态工程政策向贫困地区倾斜,制定实施《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016—2020年)》,在内蒙古等8省(区)实施草原生态保护补助奖励,在河北等5省份实施草畜平衡奖励。按照“谁受益、谁补偿”原则,在贫困地区开展生态综合补偿试点。健全各级财政森林生态效益补偿标准动态调整机制。提高国有、集体和个人的国家级公益林补偿标准。鼓励获益地区与保护地区建立横向补偿机制,探索碳汇交易等市场化补偿机制。实施生态公益岗位脱贫行动,通过购买服务、专项补助等方式,利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分建档立卡贫困人口转变为护林员、草管员、护渔员、护堤员等生态保护人员。


在资产收益扶贫方面,一是支持贫困地区在不改变用途的情况下,将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、乡村旅游等项目形成的资产折股量化给贫困村和贫困户,尤其是丧失劳动能力的贫困户,帮助其增加财产性收入。二是鼓励和引导贫困户将已确权登记的土地承包经营权入股企业、合作社、家庭农(林)场,分享经营收益。积极推进农村集体资产、集体所有的土地等资产资源使用权作价入股,形成集体股权并按比例量化到农村集体经济组织,分红收益主要用于村内公益项目建设和扶贫开发。三是实施光伏扶贫工程。采取村级光伏电站或集中式光伏电站方式,保障每位扶贫对象(重点是无劳动能力贫困户)户均年收益达到3000元以上。促进“光伏+农业”“光伏+旅游业”等产业发展和清洁能源使用,实现扶贫、产业结构调整、生态环境保护综合效益。四是开展水电矿产资源开发扶贫试点。创新贫困地区水电、矿产资源开发占用农村集体土地补偿方式,将入股分红作为征地补偿的新方式。合理确定以土地补偿费量化入股的农村集体土地数量、类型和范围,将核定的土地补偿费作为资产入股试点项目,形成集体股权。农村集体经济组织为股权持有者,其成员为集体股权受益主体,建档立卡贫困户为优先受益对象。


在教育扶贫方面,实施学前教育三年行动计划和资助政策,改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件,推进乡村教师队伍建设,实施面向贫困地区定向招生专项计划。继续实施农村义务教育学生营养改善计划,建立起覆盖学前教育到研究生教育各个学段的学生资助政策体系,促进教育公平和社会公平。加快民族教育发展。


在健康扶贫方面,国家卫生和计划生育委员会会同国务院扶贫办等部委联合发布《关于实施健康扶贫工程的指导意见》,建立农村贫困人口医疗兜底保障机制,提高基本医疗保险补助标准和报销比例,进一步增强大病保险和医疗救助制度防大病、兜底线作用。推动医疗资源向贫困地区流动,协调安排全国889家三级医院对口帮扶所有贫困县的1149家县级医院,城市三级医院近万名医生在贫困县县级医院进行蹲点帮扶。启动实施助理全科医生培训,支持中西部地区和东部贫困地区招收助理全科医生,进一步解决贫困地区人才短缺、技术薄弱等问题。加强村级卫生服务体系建设。组织对建档立卡农村贫困人口进行全面摸底调查,逐户、逐人、逐病核实核准农村贫困人口患病情况,建立健康扶贫管理数据库。组织对大病和慢性病贫困患者进行“三个一批”(实施大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批)分类救治。


在兜底保障方面,在低保对象认定中将建档立卡贫困人口作为重点,及时将符合条件的纳入农村低保,实施政策性兜底保障。进一步推进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接,从政策、对象、标准、管理等方面加强制度衔接,强化兜底脱贫。推进农村低保规范化管理,进一步加强和改进最低生活保障工作,对低保家庭中的残疾人、老人、未成年人等重点救助对象增发低保金,提高救助水平。加强残疾人社会救助工作,将生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人按照单人户纳入农村低保范围。确保特困人员救助供养,完善临时救助制度。


三 党的十八大以来脱贫攻坚取得显著成就,奠定了决胜脱贫攻坚战的坚实基础,为全球减贫治理贡献了中国方案

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,脱贫攻坚的顶层设计基本形成,精准扶贫精准脱贫思想深入人心,五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的良好态势已经形成,各项决策部署得到较好落实,取得脱贫攻坚的显著的阶段性成就。


农村贫困人口大幅减少。按现行国家农村贫困标准测算,全国农村贫困人口由2012年的9899万人减少到2016年的4335万人,累计减少5564万人,年均减少贫困人口1391万人;全国农村贫困发生率由2012年的10.2%下降到2016年的4.5%,下降5.7个百分点,平均每年下降1.4个百分点(国家统计局,2017)(见图1)。


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图1 2012—2016年全国农村贫困人口和贫困发生率变化趋势


贫困地区农村居民收入稳步增长。2013—2016年,贫困地区农村居民人均可支配收入连续保持两位数增长,年均名义增长率为12.8%,扣除价格因素,年均实际增长10.7%,比全国农村平均水平高2.7个百分点(国家统计局,2017)。其中,2016年,贫困地区农村居民人均可支配收入为8452元(见图2),名义水平是2012年的1.6倍;扣除价格因素,实际水平是2012年的1.5倍。横向考察,贫困地区农村居民人均可支配收入与全国农村平均水平的差距在不断缩小,2016年贫困地区农村居民人均可支配收入是全国农村平均水平12363元的68.4%,比2012年提高了6.2个百分点。


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图2 2013—2016年贫困地区农村居民收入增长情况


贫困人口生产生活条件切实改善。一是基础设施水平明显提升(见表1)。二是人居条件切实改善。2016年,贫困地区农村居民户均住房面积为137.2平方米,比2012年增加19.1平方米。居住在竹草土坯房的农户比重为4.5%,比2012年下降3.3个百分点;居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为57.1%,比2012年上升17.9个百分点。三是饮水安全不断提高。2016年,贫困地区农村饮水有困难的农户比重为12.1%(比2013年下降6.9个百分点),使用管道供水的农户比重为67.4%(比2013年提高13.8个百分点),使用经过净化处理的自来水的农户比重为40.8%(比2013年提高10.2个百分点)。四是居住设施不断改善。2016年,贫困地区农村独用厕所的农户比重为94.2%(比2012年提高3.2个百分点),使用卫生厕所的农户比重为31.0%(比2012年提高5.3个百分点),使用清洁能源的农户比重为32.3%(比2012年提高14.6个百分点)(国家统计局,2017)。

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表1 2012—2016年贫困地区基础设施条件


贫困地区基本公共服务显著提升。一是教育文化状况明显改善(见表2)。二是医疗卫生水平显著提高(见表3)。三是社会保障水平全面提升。2016年,农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接工作进一步推进,全国有农村低保对象2635.3万户4586.5万人;全国农村低保平均标准为3744.0元/(人·年),比2015年增长17.8%;全国农村特困人员救助供养496.9万人,比上年减少3.9%;全年各级财政共支出农村特困人员救助供养资金228.9亿元,比上年增长9.0%(民政部,2017)。


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表2 贫困地区农村教育文化情况


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表3 2012—2016年贫困地区农村医疗卫生条件


脱贫攻坚的综合社会效应开始显现。精准扶贫精准脱贫方略实施以来,各级干部深入贫困地区帮助贫困群众,促进了干群关系融洽,坚实了党的群众基础和执政基础;社会各界互帮互助,改善了社会风气,促进了社会和谐,巩固了社会稳定;贫困群众高度认可扶贫政策,对扶贫成效满意度高,对党和政府满含感恩之心。在政府主导发挥制度优势,东西部扶贫协作、定点扶贫力度不断加大的同时,民营企业、社会组织和广大公众积极主动参与脱贫攻坚,促进了中华民族扶贫济困传统美德的弘扬,汇聚了脱贫攻坚更大的合力。截至2017年6月底,进入“万企帮万村”精准扶贫行动台账管理的民营企业有3.43万家,精准帮扶3.57万个村(其中建档立卡贫困村2.56万个)的538.72万建档立卡贫困人口;产业投入433.48亿元,公益投入91.2亿元,安置就业41.7万人,技能培训44.2万人(全国工商联,2017)。大量公益组织积极开展有关扶贫开发的活动或项目,在生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、幸福工程、人口扶贫、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫以及环境扶贫方面卓有成效。广大公众积极参与慈善事业,实现扶贫济困。2016年,全国共接收社会捐赠款827.0亿元,比上年增长26.4%,全年有1165.8万人次困难群众受益,其中2014—2016年每年10月17日国家扶贫日前后,募集的扶贫资金都达到250多亿元(民政部,2017)。


中国减贫成效为全球减贫做出重大贡献。按照现行农村贫困标准测算,从1978年到2016年,全国农村贫困人口减少7.3亿,贫困发生率从1978年的97.5%下降至2016年的4.5%。按照每人每天1.9美元的国际极端贫困标准,根据世界银行发布的最新数据,1981—2013年中国贫困人口减少了8.5亿,占全球减贫总规模的69.3%(国家统计局,2017)。联合国开发计划署(2015:15)发布的《联合国千年发展目标报告(2015)》明确指出中国“在全球减贫中发挥了重要的作用”,“由于中国的进步,东亚的极端贫困率从1990年的61%下降到了2015年的仅有4%”。


中国精准扶贫为全球减贫治理提供了可资借鉴的经验。习近平总书记把中国脱贫攻坚的成功经验精辟地概括为:加强领导是根本,把握精准是要义,增加投入是保障,各方参与是合力,群众参与是基础。这些经验实质上就是一整套经过实践检验的减贫治理体系,这将为全球更有效地进行减贫治理提供“中国方案”。


加强领导,就是发挥政治优势,落实责任。坚持党对脱贫攻坚的领导,严格执行脱贫攻坚一把手负责制,省市县乡村五级书记一起抓,发挥好基层党组织在脱贫攻坚中的战斗堡垒作用。强化“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制,层层落实脱贫攻坚责任。


把握精准,就是不断完善精准扶贫政策工作体系,切实提高脱贫成效。做到“六个精准”,实施“五个一批”,完善建档立卡,强化驻村帮扶,因村因户因人分类施策,扶到点上、扶到根上。完善政策体系,打好组合拳,发挥政策叠加效应。对贫困群众格外关注、格外关爱、格外关心,出台特惠扶持政策,丰富完善中央和地方“1+N”政策体系。加大督促检查和考核评估力度,确保各项政策有效落实落地,确保脱贫人口实现“两不愁三保障”,坚决防止虚假脱贫。


增加投入,就是坚持政府投入的主体和主导作用,不断增加金融资金、社会资金投入脱贫攻坚。2013—2017年,中央财政累计安排专项资金2787亿元,年均增长22.7%。统筹整合使用财政涉农资金,撬动金融资本和社会帮助资金投入扶贫开发。创新扶贫小额信贷产品,支持贫困农户发展产业和投资创业。设立扶贫再贷款,实行比支农再贷款更优惠的利率。鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。


各方参与,就是坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合的“三位一体”的大扶贫格局,发挥各方面的积极性。建设国家扶贫开发大数据平台、省级扶贫开发融资平台、县级扶贫开发资金项目管理平台、贫困村扶贫脱贫工作落实平台和社会扶贫对接平台。开展健康扶贫、教育扶贫、金融扶贫等十大精准扶贫行动,实施贫困村提升、扶贫小额信贷工程等十项精准扶贫工程。提高东西部扶贫协作水平,加强党政机关定点扶贫,推进军队和武警部队帮扶,开展多党合作脱贫攻坚行动,动员民营企业、社会组织、个人参与脱贫攻坚,形成社会合力。


群众参与,就是尊重贫困群众扶贫脱贫的主体地位,不断激发贫困村贫困群众内生动力。充分发挥贫困村党员干部的引领作用,抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设。培育具有较强经营创业能力、适应扶贫开发和新农村建设的致富带头人,充分发挥其示范作用。弘扬自力更生、艰苦奋斗精神,激发贫困群众脱贫奔小康的积极性、主动性、创造性,提升其自我组织能力、自我发展能力和参与市场竞争的能力。


四 挑战与展望

精准扶贫精准脱贫依然面临诸多挑战。挑战之一:难度越来越大,脱贫攻坚任务依然艰巨。截至2016年底,全国农村贫困人口还有4335万人,到2020年平均每年需减少贫困人口近1100万人,越往后脱贫成本越高、难度越大。而且深度贫困地区攻坚任务重。西藏、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等深度贫困地区,生存环境恶劣,致贫原因复杂,交通等基础设施和教育、医疗等公共服务缺口大。此外,因病致贫占比高,贫困人口中因病致贫比例2016年为44%,解决这些人的贫困问题,成本更高,难度更大。挑战之二:一些地方精准扶贫还没有真正落地。贫困识别不够精准,简单算收入、“搞摆平”,仍有一些符合条件的贫困人口未纳入建档立卡体系。帮扶措施不够精准,存在缩小版的“大水漫灌”。贫困退出不够精准,有的地方算账脱贫、突击脱贫。有的脱贫基础脆弱,存在返贫风险。挑战之三:部分贫困群众内生动力不足。有的地方为图省事、赶进度,大包大揽、送钱送物,“干部干、群众看”,不注重提高贫困人口的自我发展能力。不少贫困群众安于现状,单纯依靠外界帮扶被动脱贫,或习惯“等靠要”,依赖政策不愿脱贫。挑战之四:扶贫资金使用管理有待加强。贪污、挤占、挪用等老问题仍时有发生,资金闲置滞留等新问题逐步显现,资金使用效率提高仍有较大空间。挑战之五:扶贫政策实施存在盲区。对贫困县与非贫困县、贫困村与非贫困村的贫困人口在扶持政策上不一致,造成部分非贫困县非贫困村的群众不满意。建档立卡贫困户得到的政策支持比较多,而接近扶贫标准的边缘户得到的政策支持很少,造成部分农户心理不平衡。部分脱贫户自我发展能力较弱,脱贫质量不高、稳定性不强,脱贫后扶持政策减弱,极易返贫。


应对上述挑战,需要以习近平扶贫开发战略思想为指导,继续推进脱贫攻坚理论创新和实践创新,不断深化精准扶贫精准脱贫。第一,坚持目标标准不动摇。按照“2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”的总目标,始终坚持“两不愁三保障”脱贫标准,实事求是,确保贫困人口科学合理有序退出。第二,不断夯实精准扶贫基础。实现建档立卡动态管理,把符合标准的贫困人口和返贫人口全部纳入。充分发挥第一书记和驻村工作队作用。选好用好脱贫致富带头人,培养“不走的工作队”。加强扶贫资金项目监管,提高资金使用效益。第三,聚焦深度贫困,精准发力。精确瞄准,倒排工期,拿出超常举措,加大对深度贫困地区深度贫困村和因病致贫贫困户的支持力度。第四,求真务实,严格考核。纠正形式主义,严防弄虚作假,不断提高贫困识别、帮扶、退出精准度。建立脱贫攻坚大数据平台,推进信息共享。严格实施扶贫开发工作成效考核,认真开展第三方评估和省际交叉考核。通过组织年度脱贫攻坚督查巡查,推动政策措施落地,督促问题整改落实,确保脱贫成果经得起历史和实践检验。第五,加强宣传教育。认真总结党的十八大以来脱贫攻坚的实践和成就,广泛宣传脱贫攻坚先进典型,及时推广精准扶贫精准脱贫经验,激励社会各界更加关注、支持和参与脱贫攻坚。


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