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最近更新:2021-05-11
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【国别区域】 东盟发展丨域外国家参与湄公河下游减贫合作及东盟国家态度

作者:金新 罗艳 来源:东盟发展报告(2019~2020)
发布于 2021-04-12 浏览量:91


减贫是澜湄合作的五个优先方向之一,当前澜湄合作中已形成了多元化、多层次的减贫合作机制,域内各国采取了一系列积极的减贫合作措施。与此同时,美国、日本等一些域外国家也参与到澜湄次区域减贫合作中,与下湄公河国家构建了多种合作机制,以基础设施建设、投资援助、经贸合作、教育培训、技术支持等形式展开发展援助。域外国家的参与,对澜湄次区域的现实合作与未来发展具有较大影响,也对中国参与次区域治理带来了深刻影响。


一 域外国家参与的机制路径

(一)美国


美国特朗普政府将湄公河下游视为其“印太战略”的重点地区之一,在参与湄公河下游减贫合作中,继续沿用“湄公河下游倡议”机制框架,形成了政府支持与民间参与相结合的减贫合作模式。


“湄公河下游倡议”是美国参与湄公河下游减贫合作的主要机制依托。美国通过其发起的“湄公河下游倡议”,将次区域环境与水资源治理、卫生、农业和粮食安全、连通性、教育及能源安全等作为重点领域,为下湄公河国家提供资金、技术、教育等资源,同时积极促成密西西比河委员会与湄公河委员会的合作关系。特朗普政府延续了这一政策,同时不断完善“湄公河下游倡议”内容,加强与下湄公河国家的联系。2018年,“湄公河下游倡议”第11次部长级会议在新加坡举行,会议将合作重点精简为两大包容性支柱:水、能源、粮食和环保;人类发展与连通性及其相关活动,更加关注次区域民众的减贫能力建设。


美国在发起合作倡议的基础上,构建了“湄公河下游倡议”部长级会议机制。截至2020年5月,该会议已举行12次。2018年,第11次部长级会议强调了“湄公河下游倡议”对次区域互联互通与经济一体化的重要作用,通过了《湄公河下游倡议行动计划(2016~2020年)》,提出继续扩大环保、教育、基础设施等领域的合作。在经济援助上,美国援助重点逐渐向基础设施和发展融资领域转移。截至2019年,美国为下湄公河国家提供了35亿美元的援助资金,在电子、农业和机械等领域提供了超过140万个就业岗位,对3800名官员、教师和学生进行了科技英语培训,改善了2.7万人的卫生医疗条件,实施了45个基础设施可持续发展项目。


美国还鼓励非政府组织广泛参与减贫合作。美国非政府组织通过调查研究、技能培训、宣传教育等方式,与当地政府和非政府组织建立合作关系,合作呈现出投资大、分布广、领域多的特点。非政府组织为美国与下湄公河国家建立了良好的信息交流渠道,拓宽了美国公共外交范围。同时,非政府组织还通过积极参与受援国当地治理,增强了美国政治文化和价值观念的影响力。


近年来,美国参与次区域减贫合作势头略显疲软。特朗普政府上任后,美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),其“印太战略”的经济合作部分相对薄弱,对次区域援助资金连年递减,美国现有的援助资源和合作方案已难以满足次区域发展需求。


(二)日本


日本与湄公河流域国家峰会是日本参与湄公河下游减贫合作的主要机制路径。2007年,日本与下湄公河五国公布《日本—湄公河地区伙伴关系计划》,发起日湄长期合作的倡议。2008年,日本与下湄公河五国外长会议举行,提出以“信任、发展、稳定”为核心的加强合作主基调。2009年,第1届日湄峰会在东京举办,日本与下湄公河五国的合作关系实现机制化。日湄峰会推动着日本对下湄公河五国的发展援助。例如,2012年,日湄峰会提出从2013年起3年之内提供6000亿日元官方发展援助;2015年,日湄峰会提出此后3年提供7500亿日元官方发展援助;2018年,日湄峰会将2019年定为“2019湄公河—日本交流年”,推进日本与下湄公河五国关系提升至战略伙伴关系。日本长期参与湄公河下游减贫合作,使其在该地区的经济、政治影响及国家形象得到较大提升。


在日湄峰会机制的基础上,日本与下湄公河五国通过了一系列以3年为期的“日湄合作东京战略”,对包括减贫合作相关议题在内的日湄合作做出了重要部署。例如最新的“日湄合作东京战略2018”中,确定了促进日湄合作的三个具体目标:实现可持续发展目标;实现自由开放的印太;协调湄公河经济合作战略(ACMECS)的关系。自安倍任首相以来,日本谋求政治大国的意图越发明显,在次区域减贫领域,不仅在“硬件设施”上关注区域互联互通,而且在“软性”制度和标准投入上诉求日益明确,力图加强其在该区域的政治经济影响。


在湄公河下游减贫合作中,日本在完善官方发展援助的同时,还重视地方政府和中小企业对援助的参与。日本通过改善贸易和投资环境,采取支持中小企业海外扩展的措施,引导本国私人资本参与次区域减贫合作,在引导日本企业发展的同时,实现“有质量的基础设施”在全球范围的推广。


(三)其他域外国家


韩国在韩国—东盟合作框架下,积极寻求与下湄公河国家合作的机会。2011年,第1届韩国—湄公河外长会议在首尔举行,通过了《关于建立韩国—湄公河全面合作伙伴关系,共同繁荣文明的汉江宣言》,宣布构建湄公河区域与韩国共同繁荣的全面伙伴关系。2017年,韩国总统文在寅在访问印尼、越南和菲律宾时提出了“新南方政策”,把韩国和东盟的关系提升至与周边四大国相同的水平,其中在经济领域提出通过互利合作构建生活富裕的繁荣共同体,这显示出韩国对东盟国家的重视。在这一背景下,2019年,韩湄合作关系进一步升级,首届韩国—湄公河流域国家峰会在韩国釜山举行,会议发表了《汉江—湄公河宣言》,宣布双方将在文化旅游、人力资源开发、农业农村开发、基础设施、信息通信技术、环境和非传统安全七个领域展开优先合作。韩国还积极加强对湄公河下游的发展援助,主要通过湄公河—韩国合作基金(MKCF)、对外经济合作基金(EDCF)和韩国国家合作署(KOICA)向下湄公河国家提供援助和资金。


印度通过“湄公河—恒河合作倡议”机制加强与下湄公河国家的联系。该机制建立于2000年,目前已成为印度和下湄公河国家深化经济合作的重要平台。2019年8月1日“湄公河—恒河合作倡议”部长级会议通过的《湄公河—恒河合作河内行动计划》,将旅游、文化、教育和交通运输定为四大合作领域。印度通过湄公河—恒河合作机制加深与湄公河次区域的经济联系,积极推进印度—湄公河区域经济走廊建设。


澳大利亚和欧盟在下湄公河国家减贫合作中也有着积极的参与,主要在湄公河委员会框架下,通过官方发展援助参与次区域减贫合作。澳大利亚重点关注次区域基础设施建设、水资源治理及人道主义援助,积极加强澳大利亚—湄公河伙伴关系。欧盟与下湄公河国家在多边框架下进行了积极的合作。欧盟提出重点加强湄公河委员会力量,促进可持续发展目标的实现和区域一体化进程。2017年发布的《第十三届亚欧外长会议声明》中指出,将继续推进多瑙河—湄公河区域间合作,发挥示范作用。


二 域外国家参与的方式途径

域外国家通过多种方式与途径参与湄公河下游减贫合作,具体而言,主要有基础设施建设、援助投资、经贸合作、教育培训和技术支持等方式与途径。


(一)基础设施建设


基础设施建设是域外国家参与湄公河下游减贫合作的重点领域。东南亚被视为未来世界经济发展的重要引擎,下湄公河五国的社会经济发展需要基础设施的完善升级,其基础设施建设存在重大需求。同时,基础设施投资是国际合作的重要趋势,据世界银行统计,基建投资每增长10%,当年就会带来7%的海外投资增长,第二年带来11%,第三年带来16%。


美国自特朗普政府上任以来,实行“以发展促合作”的对外援助政策,美国援助重点逐渐向基础设施等领域转移。美国提出“对具有战略重要性的湄公河地区,继续通过启动‘印太战略’框架下的项目来推进该地区基础设施、能源和数字经济的建设”。


日本认为“基础设施是实现工业基础发展和互联互通的关键”,重视工业基础建设、技术引进,强调包容性、可持续性和复原力的“高质量增长”,希望通过提升发展中国家自身和私营部门的力量,实现经济可持续发展,消除贫困。2016年,湄公河—日本外长会议发起“日本—湄公河互联互通倡议”,通过进一步推进交通设施、工业基础设施及软性基础设施的建设,实现交通、经济的互联互通以及人力资源的发展。日本在“日湄合作东京战略2018”中进一步提出实现“充满活力和有效的连通性”,强调在次区域推广数字领域的合作,加强软性基础设施建设。


韩国同样注重湄公河下游基础设施建设,2014年、2017年湄公河—韩国行动计划,及《汉江—湄公河宣言》均将基础设施建设列为韩湄优先合作领域。


澳大利亚也长期关注包括湄公河下游在内的海外地区基础设施建设。2019年,美日澳在印度—太平洋商业论坛上共同发起“蓝点网络”(Blue Dot Network),旨在加强印太地区高质量基础设施建设。


(二)援助投资


援助投资是推进湄公河下游减贫合作的重要支撑。域外国家通过向下湄公河国家直接提供援助资金,发展贷款援助,向国际组织捐款,对特定领域及行业进行投资等,直接或间接地为次区域提供经济援助。


2009~2019年,美国向下湄公河五国提供了38亿美元的援助;美在该地区的直接投资从2009年前的100亿美元增加到2017年的170亿美元。日本于2015年宣布在3年内通过官方发展援助为次区域提供7500亿日元的资金支持。韩国向柬、老、缅、越四国提供了价值35.65亿美元的官方发展援助,对下湄公河国家投资规模达38亿美元。澳大利亚于2019年计划提供6亿澳元用于次区域发展援助。欧盟在2014~2020多年度财政框架下,为下湄公河国家提供了超出16亿欧元的援助。印度也通过提供快速影响基金为下湄公河国家20个项目提供了资金援助。


美国在投资融资中重视私营企业资金的力量。2018年,国务卿蓬佩奥在美国商会印度—太平洋发展论坛上提出扩大美国对印太地区基础设施、能源市场和数字经济的公共投资与私人投资的倡议,强调私人投资的重要作用。2018年,特朗普签署了《更好利用投资引导发展法案》(又称“BUILD法案”),建立新的美国国家开发金融公司,鼓励私人资本进入发展中国家,使美国的融资能力高达600亿美元。


(三)经贸合作


经贸领域的合作是域外国家参与湄公河下游减贫合作的重要内容。湄公河下游经济潜能巨大,自然资源丰富,劳动力密集,与域外国家存在经济互补性。经贸合作能够为受援国当地民众提供就业机会,促进次区域经济发展;同时,完善升级援助国国内产业链,拓展政府和私人企业的海外经济利益。

湄公河下游国家与域外国家经济往来频繁。2018年,美国与湄公河下游国家双边贸易额达到1090亿美元。2010~2018年,韩国和湄公河下游国家的经贸规模增加了2.4倍,2018年双边贸易额达845亿美元。文在寅在“新南方政策”中,计划在2020年实现与东盟国家贸易额达2000亿美元的目标。


尽管参与次区域经贸合作的大国之间存在竞争关系,但是彼此在具体领域和分工环节上具有互补性与合作空间。例如日本同中国在澜湄次区域开展了积极的第三方市场合作。2018年,中日两国围绕第三方市场合作达成共识,签署了《关于中日第三方市场合作的备忘录》。泰国东部经济走廊(EEC)是中日两国在第三方市场合作的重点项目。2018年5月,中、日、泰三国在曼谷举办了EEC中国—日本第三方市场合作国际研讨会,提出携手打造“产业+技术+资本+市场”的合作模式。


(四)教育培训


教育是解决湄公河下游贫困问题的重要途径。域外国家通过开展教育合作项目,对当地民众进行职业技能培训,提升次区域减贫能力建设,实现可持续发展。域外国家发展援助多注重减贫能力建设。美国在“湄公河下游倡议”框架下开展了诸多培训项目,以青年、专业人员及妇女为主要培训对象,对其进行学术、职业技能和能力培训。2013年,美国发起“东南亚青年领袖倡议”(Yong Southeast Asian Leaders Initiative,YSEALI),培养东盟国家青年的专业技能、领导能力和创业精神。截至2019年,超过72000人参与该倡议。2014年以来,美国实施了“以教育和培训连接湄公河”(COMET)的劳动力发展项目,通过在线教育和现场培训的方式,培养科技、工程、数学、会计等领域的熟练技术人员,满足当地人才需求。STEM教育项目为下湄公河五国培训了80000名人员,其中为3800名政府官员、学生、教师进行科技英语培训。美国还通过建立妇女创业资源、教育、机会和经济赋权培训中心,推进次区域数百名妇女创业。2019年,“湄公河下游倡议”中的青年科学家计划年度专题讨论会在缅甸仰光举行,会议宣布为青年科学家争取每年1.5万美元的种子赠款。


其他域外国家也积极开展教育培训。2015年,日本—东盟首脑会议宣布“工业人力资源开发合作倡议”,计划3年内开展4万人规模的工业人力资源开发。2018年,日本宣布在今后5年内将开发约8万人的人力资源,其中包括开展人工智能等数字化领域的技能培训。韩国重视湄公河次区域人力资源开发,为当地学员提供奖学金,鼓励下湄公河流域国家人员到韩国进行访问和求学。印度在“湄公河—恒河合作倡议”框架下成立培训中心,重点培训英语、企业管理、职业技能等内容,并设立了奖学金制度。


(五)技术支持


提供技术支持也是域外国家参与湄公河下游减贫合作的重要方式。美国通过“湄公河下游倡议”的合作项目向下湄公河国家提供技术援助。美国在湄公河下游推进可持续基础设施伙伴关系,为环境友好型基础设施建设、清洁能源及土地和水资源的利用方式提供科技援助,还提出“湄公河下游倡议优质基础设施培训计划”,提高次区域公共部门适应国际标准的能力。日本在2019年度《外交蓝皮书》中提出进一步推动“优质基础设施”在全球推广,包含“日本式”技术与系统的推广,以及节能基础设施、信息和通信技术、新一代汽车等优势技术的海外推广。2019年,日本—东盟外交部长会议上通过了关于日本—东盟技术合作协定的原则协议。韩国在次区域的官方发展援助致力于向下湄公河国家提供技术支持,以促进解决农业和农村问题、减贫能力建设问题等。


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