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最近更新:2021-06-10
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【国别区域】 中国与周边国家关系发展报告(2021)丨中印边界问题困境、解决难点与未来前景

作者:谢伏瞻 来源:《中国与周边国家关系发展报告(2021)》
发布于 2021-05-11 浏览量:151
B.9 中印边界问题困境、解决难点与未来前景

谢伏瞻

摘要:

历史遗留的边界问题是中印两国间极为敏感的问题,既涉及彼此民族情绪,也关乎两国威信与尊严。目前,中印两国已经就解决边界问题的“三步走”路线图形成共识,确立了解决边界问题的政治指导原则,然而第二步框架谈判进展却较为缓慢。近年来边界对峙事件呈多发态势,不仅导致落实边境管控机制措施和有效管控边境局势的难度上升,维持边境现状以及和平安宁也遭遇现实挑战。早日解决边界问题并将其作为一项战略目标推进是两国重要共识,尤其是加勒万河谷事件后解决边界问题的紧迫性显著上升,但客观来看仍面临诸多阻碍因素,短期内达成一个公平合理和双方都能接受的解决方案的可能性仍较低。未来,中印两国需要相向而行,通过外交与军事渠道进行多层面磋商与沟通,共同维护好边境地区和平安宁,为边界谈判和两国关系发展创造有利条件。长期看,边界问题的最终解决不仅需要互谅互让,更需要两国领导人的政治决断。


关键词:

中印边界问题 框架谈判 边界对峙 政治互信 加勒万河谷事件

Abstract:

The boundary question left over from history is extremely sensitive for China and India,which involves national sentiment,prestige and dignity of both countries. China and India already reached consensus on a three-stage process and established the guiding principles for a boundary settlement,while the progress of working out a framework of settlement has been slow. The border standoff occurred frequently in recent years,which not only made it more difficult to implement border control mechanisms and effectively manage border areas,but also posed realistic challenges to maintaining the status quo of the border as well as peace and tranquility. Early settlement of the boundary problem and promoting the process as a strategic objective is an important consensus between the two countries,and the urgency to resolve the border issue has risen sharply after the Galwan Valley clash. However,a final solution to the problem still faces many obstacles,and it is of low possibility for reaching a fair,reasonable and mutually acceptable solution in a short term. In the near future,China and India should meet each other halfway,continue to maintain consultations and communication through diplomatic and military channels,ensure peace and tranquility in the border areas,and create favorable atmosphere for the border talks and the development of bilateral ties. In the long run,the final settlement of the boundary question requires not only give-and-take but also political determination of the leaders of the two countries.


Keywords:

China-India Boundary Issue;Framework Negotiation;Border Standoff;Political Trust;the Galwan Valley Clash

中印边界争议是历史遗留问题,解决边界问题可谓既复杂又敏感。边界问题引发的争辩和冲突曾导致中印关系“蜜月期”结束,而近年来中印边境地区对峙的强度与频度螺旋式上升则打破了中印边境的和平与安宁,给中印关系和地区稳定带来变数。2020年6月以来,中印边界问题因加勒万河谷事件而持续发酵,两国边防部队在中印边界西段形成多点对峙局面。考察中印双方围绕加勒万河谷事件展开的外交与军事互动以及中印边界管控形势演化,不难看出,在印度莫迪政府对华政策有从传统“竞争与合作”调整为“竞争与对冲”趋势的背景下,边界对峙呈多发态势,印军方进一步表现出军事投机和冒险倾向。目前,边境管控机制并不能有效阻止边界对峙事件发生,中印信任措施建设面临共识遵守与后续步骤规划的双重危机,解决边界问题的紧迫性显著上升。

一 中印边界问题面临的现实困境
(一)框架谈判进入艰难的“爬坡期”,从量变积累到突破性进展面临瓶颈,框架谈判进展缓慢

20世纪70年代末80年代初,随着中印恢复互派大使以及中印关系僵冷状态开始松动,印度在中印边界问题上立场有所调整。在此背景下,中印关于边界问题的磋商得以重启。1981年6月,中印两国决定就边界问题建立副部级官员会谈,至1987年11月共举行了8轮会谈;1988年12月,中印边界联合工作小组会谈机制建立,至2005年3月共举行了15轮会谈;1993年9月,关于边界问题外交军事专家组机制形成,至2005年3月共举行了15次会议;2003年6月,中印双方同意各自任命特别代表探讨解决边界问题的框架,形成了关于边界问题的特别代表会晤机制,至2019年12月共举行了22次会晤;2010年12月,中印就建立边境事务磋商和协调工作机制达成共识,并于2012年1月签署《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于建立中印边境事务磋商和协调工作机制的协定》,至2020年6月共举行了16次会议。可以说,自1981年就边界问题启动副部级官员会谈以来,两国关于解决边界问题的磋商与谈判机制的层级得到提升,磋商与对话的内容也得到扩展。尤其是设立特别代表会晤机制,目的就是双方能从陈旧的和技术性的边界问题谈判中解脱出来以推动政治决断。目前,它不仅是两国边界谈判的主要渠道,也成为中印战略沟通的重要平台。

随着中印解决边界问题的磋商与谈判进程不断推进,两国就解决边界问题的总体思路也基本形成,确立了解决边界问题的“三步走”路线图,就解决边界问题的政治指导原则达成共识并签署协议。回顾特别代表会晤的议题可以看出,前五次中印边界问题特别代表会晤的主要议题就是找到解决边界问题的总体原则。在2004年11月举行的第四次特别代表会晤期间,中方提出的解决边界问题的“三步走”路线图得到印方认可,即先确立解决边界问题的指导原则,再确立落实指导原则的框架协定,最后在地面上划界立桩。随后,两国就解决边界问题的政治指导原则也达成共识,并于2005年4月签署了《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于解决中印边界问题政治指导原则的协定》。

2005年第五次特别代表会晤就解决边界问题的政治指导原则达成共识并签署协议,明确指出“早日解决边界问题符合两国的基本利益,因此应将解决边界问题视为战略目标”,但解决边界问题的框架谈判长期陷入僵局。由此可以看出中印双方都认识到解决边界问题对双边关系的重要性,并将其上升为战略目标的高度加以推动。实际上,对于框架谈判进程的难度,中印双方是有基本判断的。在2007年1月第九次特别代表会晤期间,印方特别代表、国家安全顾问纳拉亚南(M.K.Narayanan)就表示第二阶段是最难的,尽管他否认陷入僵局,但还是认为在达成框架协定的最后关头有可能出现僵局。中国国务委员兼外交部部长王毅也曾于2015年3月表示:“中印边界谈判正处于量变的积累当中,有如登山,虽然辛苦,但走的是上坡路。”目前,框架谈判进入关键阶段甚至是最后关头,谈判进展缓慢,但早日解决边界问题并将其作为一项战略目标推进仍是两国重要共识,为此两国始终保持接触和谈判势头。

(二)维护边境和平安宁的机制建设不断完善,但边界对峙事件呈多发态势,落实边境管控机制措施和有效管控边境局势的难度上升

如何在边界问题最终解决前确保边境地区的和平安宁,为边界谈判创造和平友好氛围,始终是中印两国的共同关切。为此,两国不断细化边境管控措施,建立起较为完善的信任措施建设机制。1993年9月,两国签署《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》,边界问题“应通过和平友好方式协商解决”第一次以协定的形式确立下来,同时规定在边界问题最终解决之前双方严格尊重和遵守实际控制线,以及通过协商制定在实际控制线地区的有效信任措施。为落实并细化1993年协定,两国于1996年11月签署《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于在中印边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》。1996年协定肯定了在中印边境实际控制线地区已经建立的信任措施的积极作用,决定进一步在中印边境实际控制线地区军事领域建立有效的信任措施,加强军事领域的信任和增加透明度,为此对实际控制线地区的军事力量部署、军事活动范围、避免导致边境紧张局势行为、防止军用飞行器越线以及军事交流合作等做出规定。2005年4月,两国签订《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于在中印边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的实施办法的议定书》,就1996年建立信任措施协定有关条款的具体实施办法达成协议。2012年1月,中印签署《中华人民共和国政府和印度共和国政府关于建立中印边境事务磋商和协调工作机制的协定》。工作机制不探讨边界问题解决方案,也不影响中印边界问题特别代表会晤机制,其主要任务是处理和保持边境地区和平与安宁相关的重大边境事务,研究开展和加强中印边境地区双方军事人员和机构间交流与合作的方式方法,探讨在双方一致同意的边境地区开展合作,并处理可能出现的影响中印边境地区和平与安宁的问题和情势。2013年10月,中印两国达成《中华人民共和国政府和印度共和国政府边防合作协议》,以法律的形式把过去管控冲突的一些好的做法和经验肯定了下来,确定了双方今后处理边界对峙的要求和规范,明确了双方在边境地区合作的范围和机制,规范了两国边防部队和两军之间加强联系的方式。实际上,1993年协定、1996年协定、2005年议定书、2012年工作机制和2013年协议,核心是强调对实际控制线的尊重和遵守,以及如何避免和化解对峙事件。2020年6月加勒万河谷事件之后的一个月时间内,中印边境事务磋商和协调工作机制举行了3次会议(第十五次至第十七次),足以说明该机制在维护中印边境和平安宁中的定位与作用。

边境管控机制对确保边境地区的和平安宁发挥了积极作用。在边境管控机制措施不断细化的背景下,虽然多渠道沟通机制和冲突解决机制能化解对峙事件,但却未能有效遏止边界对峙事件的多发态势。1987年3月,印度在达旺-克节朗地区大举增兵,印军越过哈东山脊进入克节朗河谷展开代号为“棋盘”的大规模军事演习,对中国进行挑衅。为遏制印军对中国领土的蚕食和渗透,中国军队举行了代号为“874”的演习,在克节朗河谷北岸设点驻防,与印军形成军事对峙。1999年,在错那地区浪波乡发生历时82天的“东章对峙”。2013年4至5月,在中国边防部队没有越过实际控制线的情况下,印度宣称中国士兵在天南河谷“越过实际控制线入侵印度”,并搭起帐篷与中方形成“帐篷对峙”。2014年9月,中印在边界西段楚木惹地区形成千人级别武装对峙;2014年至2019年,中印边防部队在班公湖北岸发生多起对峙事件;2017年6月18日,印度边防人员在多卡拉山口越过锡金段边界,进入中国境内阻挠中方的修路活动,与中国边防部队形成长达70多天的“洞朗对峙”。2020年5月6日,印度边防部队在加勒万河谷地区越线进入中国领土构工设障,阻拦中方边防部队正常巡逻。6月15日,在加勒万河谷地区印军再次越过实控线并蓄意发动挑衅攻击,引发双方激烈肢体冲突并造成人员伤亡。8月31日,印军在班公湖南岸、热钦山口附近再次非法越线占控并公然挑衅,造成边境局势紧张。截至2020年年末,经过8轮军长级会谈以及多次外交磋商,双方继续就推动中印边界西段实控线地区脱离接触进行坦诚深入、建设性的意见交换。尽管双方同意“停止向一线增加兵力,不单方面改变现地态势,避免采取任何可能导致局势复杂化的行动”,但中印在西段边界地区的大规模军事对峙仍没有得到最终解决,两军仍没有实现现地脱离接触。

通过上述梳理不难看出,近年来对峙事件有从“偶发”向“多发”转变的趋势,中印边防军人对峙的规模和烈度也有所升级。客观而言,边境管控机制以及信任措施建设,在过去化解对峙危机中发挥了重要而积极的作用。然而,近年在中印边界西段形成的多点对峙,已经导致落实边境管控机制措施和有效管控边境局势的难度明显上升,而在解决对峙过程中印方“越线挑衅”、“暴力攻击”和“鸣枪威胁”等行为,则有可能导致整套边境管控机制阶段性部分甚至彻底失效。还有观点认为,加勒万河谷事件导致1993年以来规定实际控制线沿线行为方式的所有指导原则和打交道规则都受到质疑。可以说,涉边机制深化并没有降低解决边界问题的难度。

(三)边界问题解决前维持边境现状是中印共识,但印方以“双方对实控线位置存在不同认识”为由不断单方面改变边境地区现状

在边界问题最终解决前严格尊重和遵守实际控制线以及澄清实际控制线曾是中印双方达成的共识,两国也曾推进过澄清实际控制线进程。对于尊重和遵守实际控制线,以及澄清实际控制线,中印签署的多份协定和双边文件中有过明确规定。例如1993年协定第一条明确规定,“在两国边界问题最终解决之前,双方严格尊重和遵守双方之间的实际控制线”,“必要时,双方将在对实际控制线有不同认识的局部地区共同核定实际控制线的方向”。2005年政治指导原则协定重申了严格尊重和遵守实控线的原则,并指出中印联合工作小组和中印外交和军事专家小组根据协定继续工作,其中就包括澄清实际控制线。2006年11月,中印联合宣言也强调,“双方同意,在已商定的参数基础上,尽早完成交换标明各自对整个实控线走向认识的地图的进程。”印度国防部长辛格(Rajnath Singh)承认,从20世纪90年代末至2003年,中印双方进行了实控线的澄清和确认工作。为此目标,中印联合工作小组及专家组在这方面做了不少工作,双方于2002年就争议较小的中段实控线首先交换了各自的位置地图。

中印双方在是否继续推进澄清实际控制线进程上的立场产生分化。中印对实控线的不同理解导致澄清实控线的工作难度极大,整个核实进程于2005年实际告停。实际上,中方不愿继续推进澄清实际控制线进程,一是对实际控制线无法取得共识,导致澄清工作遇到难以逾越的障碍;二是澄清实控线工作导致边界问题进一步复杂化,已经背离了“一揽子解决”的大思路;三是尽管1993年协定第六条规定“本协定所提及的实际控制线不损及各自对边界问题的立场”,但澄清后的实际控制线未来有成为两国正式边界的可能,而对此中印两国并没有共识。在此背景下,中方不再强调澄清实际控制线。可以看出,因对实控线认识存在巨大差异,加之澄清实际控制线的难度与后果的不确定性,对于是否推进澄清实际控制线进程,中印双方的立场产生分化。对于澄清实际控制线的困难与后果,印方立场显然与中方不同。近年来,印度将尽快澄清和划设实控线作为处理边界问题的主要外交策略。2014年9月习近平主席访印期间,莫迪总理就表示,尽快划定实控线将极大地有助于双方维持边界地区的和平与安宁。2015年5月莫迪访华并在清华大学演讲,提及印方提出重新澄清实控线的原因。印方在2015年3月第18次特代会和2016年4月第19次特代会上也试图将尽快澄清实控线列为主要议题。可以说,重启澄清实际控制线进程,成为印方就边界问题与中方互动的重要议题。

印方以“双方对实控线位置存在不同认识”为由,指责并炒作所谓的“中国侵入”,强化对争议领土的事实管控,迫使中方回归实控线澄清进程。中印双边多种协定规定“双方一切活动不得超过实际控制线”,但印方以对实控线位置存在不同认识为借口,频繁越线制造对峙事件。为此,印度官方与媒体经常炒作并指责所谓的“中国军队侵入”。印度国防部年度报告自2013~2014年度以来始终宣称,印度和中国对边境上一些区域的实控线认识不同,双方按照各自对实际控制线的认知巡逻,因此发生越线事件,并且开始指责解放军在例行巡逻中越来越自信。自2017~2018年度以来,所谓的解放军“侵入”(transgression)次数开始出现在印度国防部年度报告中,认为2017年中方的“越界”次数比2016年有所增加。有印度学者认为,中国通过永久占领一些早些时候刚刚巡逻过的地区,可能是在试图向印度展示一个既成事实,为澄清实控线的讨价还价做准备。实际上,印方以“双方对实控线位置存在不同认知”为借口制造越线和挑衅,除试图强化对争议领土的事实占领与管控外,也有试图迫使中方回归实控线澄清进程的考量。

(四)印度单方面改变印控克什米尔现状,挑战中方主权权益,加速推进边境地区基础设施和军事能力建设,试图寻求对中方形成军事优势

中方一直反对印方将中印边界西段的中方领土划入印度行政管辖范围,但印方以单方面修改国内法律的形式继续损害中方的领土主权。2019年8月5日,印度废除赋予查谟和克什米尔“特殊地位”的宪法370条款,将查谟和克什米尔重组为两个联邦直辖区。针对印方单方面改变克区现状,中方表示印方的举措挑战了中方的主权权益,有违双方关于维护两国边境地区和平安宁的协议,印方的举措对中方不产生任何效力,更不会改变中方对相关领土行使主权的事实和进行有效管辖的现状。2020年9月29日,中国外交部发言人重申,中方不承认印度非法设立的所谓“拉达克中央直辖区”,反对在边境争议地区开展以军事争控为目的的基础设施建设,并同时指出长期以来中国边防部队在实控线中方一侧活动,严格遵守两国间相关协定协议。

印方加速推进中印边境沿线基础设施建设,试图通过在中印边境地区大力推进基础设施建设弥合差距。印度于1993/1994财年启动了边境地区发展计划(BADP),其初期主要目标是发展边境地区基础设施以促进边境安全部队部署,后来扩展到民生领域。2006年,印度政府要求边境公路组织(BRO)在2012年之前沿着中印边境建设总长3324公里的61条公路。2014年上台不久的莫迪政府要求环境部加快许可审批进度,出台推进BADP新举措,试图通过加快速度修路架桥,弥合边境地区的基础设施差距。2016年7月,莫迪政府决定至2020年年末沿中印边境建成73条公路,总里程达3812公里。据报道,2014年至2020年,印度BRO沿中印边境修建了6条隧道,现在约有19条隧道在修建中,修建的桥梁长度达14450米,修建的公路里程达4764公里。此外,到2022年12月,沿边境穿过所谓的“阿鲁纳恰尔邦”(我藏南地区)、查谟-克什米尔、锡金、北阿肯德邦和喜马偕尔邦的所有61条战略公路都将完工,总长达3417公里。印度单方面抵边修建设施,甚至越线进入中国领土构工设障。尤其是在加勒万河谷事件中,印方是在双方认可的中方实控线一侧进行包括行车道路、便桥等基础设施的修建,还试图在相关地区进行哨所设置。对于印度在中印边境的基础设施建设,印度学者就认为,莫迪上台后将加强基础设施建设作为国家首要任务,如今中印边境印度一侧基础设施建设有巨大飞跃,并对威慑中国发挥了作用。有学者认为,边界对峙有多种原因,其中近年来印度边境基础设施变化是一个主要的直接原因,而且印方边境基础设施建设正在以某种方式改变边境现状。

印度军方将中国定位于“战略对手”和“敌人”,启动北部边境能力发展计划,加大对中印边境地区的军事力量部署,试图寻求对中方形成军事优势。与中国从来没有将印度定位于“战略对手”不同,印度军方炒作“中国威胁论”,将中国定位于“敌人”和“战略对手”,认为印度需要准备应对中国和巴基斯坦“两线作战”,甚至要为“两线半战争”做好准备。在中印边境地区,印度更重视取得对华军事优势,近年来将战略从“劝阻遏制”调整为“主动遏制”,增加在边境地区的军事部署。2013年12月,印度政府在对安全部队能力进行评估的基础上,批准了“北部边境能力发展计划”,旨在通过引进兵力倍增器和必要的战斗和后勤要素来增强陆军的进攻和作战能力。为此,印度通过在东段边界组建新型山地军和侦察营,在西段边界成立“印藏边境警察部队”新司令部并增建哨所,在边界全线加强机场建设并配备先进军机等军事部署,试图通过军事手段强化对争议领土的事实管控。2018年5月,莫迪政府还推出“印藏边境警察部队”扩容计划,包括新增9个营的兵力、1个前方指挥总部、12个巡逻营地和47个边防哨所,并计划在未来几年内完成。加勒万河谷事件前,印度又重提这一计划。2019年10月,印度军方表示,印度军队将在与中国的交界处设立“综合战斗群”以更好地应对未来挑战,并计划在四五年时间让陆军完全转型为“综合战斗群”。

二 解决中印边界问题面临的难点

随着边界对峙呈多发态势,边界管控机制面临挑战,维护边境地区和平安宁的难度上升。尤其是加勒万河谷事件后,信任措施建设面临前期成果遵守与后续步骤规划的双重危机,解决边界问题的紧迫性显著上升。然而也要看到,解决中印边界问题目前仍面临诸多阻碍因素,两国政治与战略互信基础、彼此民间认知现状、印度战略界对华认知以及印度对华政策趋势、印方对领土主权的谈判立场等,都导致短期内达成一个公平合理和双方都能接受的解决方案的可能性较低。

(一)中印民众交往有限,相互认知有进一步负面化趋势,中印双边关系发展的民意基础受到侵蚀,解决边界问题需要的友好氛围遭到破坏

中印民众联系日益紧密,但与中印两国人口规模相比,两国民间交往仍十分有限,这影响到两国民众对彼此形象的构建。据统计,2017年,入境印度的中国游客达24.72万人,入境中国的印度游客有81.9万人。尽管中印双方早就认识到加强相互联系尤其是民间接触的重要性,两国人员往来也于2017年超过百万规模,但相较于两国27亿人口总量,双边民间交往仍十分有限。而且,近年来启动的人文交流的执行效力,离两国领导人共识的预期仍有距离,而金奈非正式会晤设定的2020年“中印人文交流年”系列活动,也因新冠肺炎疫情及边界局势紧张未能有效执行。2019年10月,印度大学拨款委员会向印度大学发出通知,要求所有与中国的学术合作都必须得到印度内政部和印度外交部的批准,这有可能对中印两国的教育尤其是大学间的交流与合作产生负面影响。

长期以来中印两国民众对彼此形象的构建并不顺畅,尤其过去三四年两国民众缺乏相互了解导致彼此认知进一步倒退,印度民众的反华情绪高涨,增加了解决边界问题的难度。据皮尤研究中心全球态度和趋势调查发现,2016年有31%的印度受访者对中国持好感,但到2019年这一比例降至23%;在同一时期,对中国持负面看法的受访者比例却从36%升至46%。尤其是对中国经济增长和来自中国的投资,分别有61%和54%的印度受访民众认为是“坏事”,只有20%和24%的民众认为是“好事”。皮尤研究中心2012年9月和10月发布的两份调查报告显示,中国民众有62%对印度持消极看法,甚至有24%认为是敌对的。在此背景下,中国越来越被印度民众视为对印度利益有害的邻国,而印度也日益被中国民众理解为“不友好”的国家。可以说,尽管与事实完全不同,但在边界问题上“印度是受害者”而“中国是边界现状改变者”,这种民众认知在印度是根深蒂固的。实际上,中印同处上升期,两国民众都有强烈的民族尊严与民族情感。一方面是中印两国民众交往有限,彼此的形象构建出现负面化倾向,相互理解的大环境还未形成;另一方面是边界与领土关乎国民感情与国家利益,更易触发强烈的民族意识和普遍的家国情怀。目前,强烈的民族意识和民族主义导致印度莫迪政府在应对边界问题上的政策空间被压缩,这无疑增加了解决边界问题的难度。显而易见,印度民众对中国的认知趋于负面化,这使印度莫迪政府对华政策的灵活性受到限制。同时,加勒万河谷对峙导致双方严重肢体冲突后,与中国国内舆论相对冷静客观不同,印度国内舆论的反华情绪高涨,这一定程度上增加了双方关于对峙部队脱离接触的外交与军事努力的难度,后续边界谈判的不确定性增大。

(二)印度战略界对华认知发生变化,莫迪政府对华政策出现调整,既影响到中印关系整体发展,也对解决边界问题需要的友好氛围造成消极影响

印度战略界与决策层的对华认知出现变化,认为与10年前相比中国目前在解决边界问题上的立场、对印度重要性的认知、尊重并照顾印度关切等方面出现明显变化。其认知包括:①中国在解决中印边界问题上的立场出现变化,早日解决边界问题被视为战略目标的共识出现分歧;②中国不再重视印度在全球治理领域的地位与作用,中国对印度关系中的全球性和战略性意义明显弱化;③中国不再尊重并照顾印度的核心关切,认为中国目前对印度关切保持敏感的立场已经削弱;④中国不再视印度为一个平等的伙伴,而是按照自己的利益需求塑造国际政治经济秩序。甚至有学者认为,中印边界对峙更为重要的原因可能是,中国希望把印度拉低一两个等级,象征性地把印度拉回自己的位置。印度前国家安全顾问纳拉亚南就表示,印度需要一份精心拟定的计划和一种有效的战略,以阻止北京实现其包括确立地区主导地位的决心等近期目标。对于印度战略精英对华认知转变的深层次原因,有分析认为,印度文明代表着一种不同于“西方”的世界观,但在对华政策方面印度的战略家们采纳了“西方”的战略思维。印度职业外交官、战略分析家、外交事务记者和具有舆论影响力的人士均来自政治、军事、经济和官僚界的精英群体,他们实际上更倾向接受与“西方”结盟。最近有印度学者提出,加深经济联系将增强印度对中国企业的影响力,外交带来的收获将多于军事报复,建议印度莫迪政府应该把重点放在建立外交联盟遏制中国而不是进行军事报复上。

受印度战略界与决策层对华认知的影响,莫迪政府的对华政策随之出现调整迹象,中印政治互信提升面临现实困境。莫迪政府对华政策上曾奉行经济上合作和战略上平衡的“双轨政策”,但自发生加勒万河谷冲突事件后,莫迪政府对华奉行经济上“脱钩”和军事上“对抗”,其对华政策有走向战略竞争与对冲的趋势。目前,中印构建“更加紧密的发展伙伴关系”的内外环境都发生了显著变化。受疫情、经济、舆论以及美国拉拢等内外因素影响,印度对华政策有趋于强硬的态势,并面临方向性选择。印度外长苏杰生就表示,这一前所未有的发展(加勒万肢体冲突)将对双边关系产生严重影响。印方学者也认为,为棘手的边界问题提供解决方案需要中印关系回到一个高度积极的轨道,但在可预见的未来,中印关系中的善意已经丧失,两国在过去20年中发展起来的友好关系不复存在,取而代之的是不信任和怀疑。显而易见,中国致力于从全局性、长期性和战略性塑造中印关系的努力面临挑战。而且从短中期来看,中印两国政治互信的基础被进一步弱化,中方为解决边界问题进一步塑造并巩固和平友好氛围的努力面临现实挑战。

(三)印度在边界问题上的立场受多因素掣肘始终带有僵化保守特点,解决边界问题“三步走”路线图框架谈判难有实质突破

2005年政治指导原则的协定明确了双方要“做出富有意义的和双方均能接受的调整”,“一揽子解决边界问题”,其中“调整”和“一揽子解决”是协定的核心与关键,然而印方对“政治指导原则”的解读与中方产生歧义。目前,双方对是否“一揽子解决”以及对如何“调整”的理解都出现分歧,尤其是对实际控制线走向与方位存在较为严重的认知差异。而且更为重要的是,两国对是否推进澄清实际控制线进程也产生分歧。对于澄清实际控制线进程未能按预期推进,印方认为是中方没有表现出继续推进的意愿。同时,在解决边界对峙的磋商与谈判进程中,双方对如何恢复以及恢复何时的“现状”也有不同的理解。例如针对中方将1959年11月7日分界线作为实际控制线的主张,印度并不认同,宣称印度从未接受1959年中方单方面划定的实际控制线。而对于印方主张的1962年9月8日的实际控制线,中方也不认同。

随着中印边界谈判进程的深入,印度在边界问题上的立场有所调整,但总体上看其立场仍然比较僵化。印度在边界争议上普遍不能尊重中国在边界上的利益主张和诉求,对“一揽子解决”存异议,在谈判中追求“只取不舍”,甚至是指望中国承认所谓的“麦克马洪线”并在西段单方面做出让步。印度对整个边界问题的态度及其原因可谓极为复杂,在有关中印边界问题的政策形成过程中,印度政府受议会、媒体和公众舆论的掣肘之多、影响之大,在世界大国中实属罕见。边界问题是历史遗留的,解决的难度极大,加上印度在谈判中的立场,导致框架谈判难以取得实质进展。对于印度对解决边界问题的立场方式,研究中印边界问题的澳大利亚学者马克斯韦尔坦言,印度的方式实际上就是从来不让步,由它自己定义边界,并强加给邻国,而中国在此问题上要明智得多。因为印度拒绝和中国进行实质性谈判,始终坚持“我告诉你边界该怎么划”,这种顽固立场导致中印不可能就边界问题达成一致。目前,中印边界谈判已经沦为中印两国各自阐述本国权利主张的场合和徒有其表的外交形式,其主要作用不是划界,而是预防、管控和处理中印边界危机。

(四)印度莫迪政府深化与美国的战略协调与安全合作,加之事实上的多边结伙趋势,印度应对边界问题的战略信心上升、战略耐心下降,表现出一定的战略冒进和军事冒险倾向

在双边层面,印度与美、日、澳三国的双边战略磋商与双边关系均显著提升,从“2+2”机制建立到双边关系定位提升,印度日益在双边层面向所谓的“民主价值观”国家靠近。一方面,印度与三国均建立起外长与防长的“2+2”对话机制,尤其是与美国和日本的“2+2”机制已于2019年提升至部长级,印澳“2+2”对话有可能在未来的三五年内提升至部长级;另一方面,印度与三国双边关系定位显著提升,战略内涵日益充实。印度与美国于2020年2月决定建立“全面全球战略伙伴关系”(CGSP);与澳大利亚于2020年6月将2009年缔结的战略伙伴关系提升为基于“相互理解、信任、共同利益和共同民主法治价值观”的“全面战略伙伴关系”(CSP);与日本建立起“特殊全球战略伙伴关系”,以及两国政府首脑年度峰会机制,同时与日本签署有效期为10年的军事领域《物资劳务相互提供协定》。

在小多边层面,印度与美国和日本建立起美日印峰会机制以推进三国在多领域尤其是在海上安全、基础设施、互联互通以及“印太”和平等领域的协调与合作,同时“四边对话”机制化进程明显提速。2017年洞朗对峙后,莫迪政府启动了新版的“四边对话”机制。2017年东盟峰会期间,美日澳印四国领导人同意恢复四边对话,沉寂近10年的四边对话开始启动机制化进程。2017年11月至2020年9月,四国间共举行了6次对话磋商。2019年9月,四国将对话升级为外长/国务卿级别。2020年3月以来,四国与韩国、越南、新西兰建立起“四边+”副外长级多边对话机制,甚至每周定期举行多边视频会议。目前,四边对话呈现机制化、常态化和扩大化趋势,美日澳印四国加强合作的意愿与可能性未来将越来越大。

战略自主是印度对外政策传统,在美中竞争中不选边站队符合印度的利益,然而印度对中国实力与影响力提升有顾虑,这是其提升与美国战略协调与安全合作、重新激活四边对话机制的动因之一。印度加大军事能力建设,在战略与安全事务加强与美国及其盟国的合作,将进一步反作用于其对边界管控的立场与措施。尤其是在应对边界突发危机事件时,印方在军事上表现出更主动冒进的姿态,而在政治和军事政策方面的战略耐心都有所降低。这增加了印度军方在应对边界问题上进一步军事冒险的可能性。

三 前景展望

长期以来,加强同印度的睦邻友好合作是中国的战略选择和既定政策,中国近年来也致力于彼此的发展战略对接,但印度在发展议题上日益走向与中国的“竞争与对冲”。事实上,边界问题分歧不应影响双边关系整体发展是两国间重要共识,两国反复强调愿以积极态度解决明显分歧,但边界问题已经影响到中印更为紧密的发展伙伴关系的构建。目前,中国的南亚政策被曲解,中国在南亚的政策行为并不能得到印方的理解与认同。印度传统上将南亚视为自己的势力范围,在此背景下“一带一路”倡议尤其是中国与巴基斯坦共建中巴经济走廊,被印度战略界解读为中国针对印度的大战略设计。普通民众与战略精英对华认知变化,带来莫迪政府对华政策调整。中国以“五通”为目标的“一带一路”倡议,在两个邻国之间产生的结构性矛盾日益显现,而这些矛盾与分歧已经开始演变为警惕甚至敌意。目前,一方面是中印真正培育起相互信任的基础还较为薄弱,缺乏互信导致包括边界问题在内的双边问题持续发酵溢出;另一方面,边界问题的解决要建立在互谅互让的基础之上,但缺乏互信也导致互谅互让的大原则难以贯彻,并进而侵蚀双边关系大局。

近年来边界对峙呈多发态势,边界管控机制面临挑战,中印战略与政治互信提升遭受冲击,解决边界问题的友好气氛遭到来自印度的一定程度的破坏,解决边界问题的紧迫性陡然上升。毫无疑问,解决边界问题无非三种选择,一是开战,二是无限期搁置,三是加速对话机制探讨一个双方都能接受的方案。然而,坚持政治解决方向,通过和平友好方式协商解决边界问题,互不使用武力或以武力相威胁,早日解决边界问题符合两国基本利益并应将其视为战略目标,这是两国基本共识,这也就排除了战争手段和无限期搁置选项。因此,中印两国在已有成果和共识基础上,继续沿着正确方向积极推进框架谈判进程,研究制定解决框架的谈判路线图,争取达成公平合理和双方都能接受的解决方案,仍是目前解决边界问题的核心任务。同时,维护边境地区的和平安宁,尤其是在出现对峙等紧张局势下,坚持贯彻两国领导人重要共识,致力于缓解而不是升级边境局势,为边界谈判和两国关系发展创造有利条件,也是当前最为紧迫的问题。无论是框架谈判,还是解决现地边界对峙,不是只有中方有积极愿望就能实现的,这需要双方相向而行。

自加勒万河谷事件后,两国都向边境地区强化了军事部署,同时两国也通过外交与军事渠道进行了多层面的磋商与沟通。毫无疑问,中印两国迄今都表现出不愿让螺旋式上升的边界对峙进一步演变为更大规模军事冲突,两国军队在边境地区基本处于一种“非战非和”的消耗战状态。目前,围绕现地脱离接触的磋商与沟通可谓既有进展也有共识,1993年以来建立起来的多种信任机制对解决边界对峙问题仍然有效,但双方在脱离接触的具体执行上也有难度。目前,中印两国边界管控回归并维持“旧常态”面临现实挑战,而应对新态势的“新常态”还未形成,在此背景下保持耐心和理智对解决边界问题尤其是应对重大危机事件则至关重要。而且,早在2016年4月第十九次中印边界问题特别代表会晤期间,印方边界问题特别代表就表示,谈判已经到了双方政治领导人做出决定达成解决方案的阶段。未来,解决边界问题即使进行到“三步走”路线图的最后阶段,也不仅需要互谅互让,还需要两国领导人的政治决断。


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