就业是民生之本、财富之源。保住就业，才能守住基本民生底线。居民收入中，劳动报酬占比超过70%，保就业就是保住千家万户的“饭碗”。近14亿人口的发展中大国，实现比较充分就业至关重要。上半年，围绕稳就业、保民生，政府采取了强有力的措施，失业率逐渐下降，就业政策确实取得了积极成效。6月份城镇调查失业率降到了5.7%，是疫情以来的最低点。城镇就业总量超过疫情前规模，其中在职未上班比重降至1%以下，已恢复到正常水平。同时应该看到，此次疫情对就业的冲击力度之大、影响之广在上百年的历史当中也是绝无仅有的，应对难度空前巨大。在疫情防控常态化之下，消费需求和贸易需求快速变化，投资结构和产业结构也随之快速变化。一些过去看不到、摸不清的投资方向，突然变得明确起来。这意味着，就业格局不可避免地发生了结构性变化，而且很多的变化在可预见的将来是持续的、不可逆的。一次性的冲击型失业正在转变为常态化的结构型失业。这需要我们提前做好准备。下一步，要按照《政府工作报告》要求，继续千方百计保就业。首先，要稳住市场主体，落实好减税降费、减免社保费用和房屋租金等政策，帮助企业渡过难关。其次，鼓励新业态就业和灵活就业，鼓励劳动者积极适应产业结构变化，促进高校毕业生就业，带动更多农村劳动力就地就近就业。

一 疫情带来的冲击型失业和隐性失业

此次疫情对就业的冲击和传统的就业冲击是完全不同的，它完全是外在的，和我们过去谈到的自然失业、结构性失业、周期性失业都不太一样。这次冲击力度之大、影响之广在上百年的历史当中也是绝无仅有的，应对难度空前加大。城镇调查失业率由2019年略高于5%的水平提高到了2020年6%左右，城镇就业在岗率在2月份低至64%，居民实际收入明显下降。

判断当前的就业形势是比较困难的，如果开始是一个小的冲击并且持续的时间比较短，这样的冲击应该是快速呈现“V”字形反弹趋势，很快就能够恢复。但目前来看，疫情的冲击还会持续很长一段时间，而这种冲击型失业可能就会慢慢演变成结构性的失业。从疫情的发生到现在已经有几个月的时间，从国际上来看，还远远没有达到可以控制的程度。虽然我国疫情防控取得积极成果，但疫情对经济的负面影响依然没有消除，我国经济还没有完全回到正轨上。现在需要担心的是我国所受到的冲击性失业正在慢慢变成结构性失业。这种结构性失业是和疫情对经济的冲击密切相关的，这次疫情过后，我们经济发展、结构转变都会经历比较大的阵痛，就业结构也会有明显的变化。

（一）疫情造成的冲击型失业

受疫情影响，餐饮、旅游、文化娱乐、交运、教育培训业需求下降明显，制造业企业停工停产较多，就业压力明显加大。2月份，全国城镇调查失业率升至6.2%，同比环比均上升0.9个百分点（见图1）。随着防疫形势好转，企业生产经营逐步恢复，6月份城镇调查失业率为5.7%。仅仅从数字来看，疫情对我们就业影响不是特别大，失业率同比增加了不到1个百分点。但真实的就业形势远远比数字体现得要严峻得多，造成失业率不能反映失业情况的原因有以下几点。

第一，我们国家的基本体制和基本国情决定了我们的显性失业率不会特别高。遭受疫情冲击时，正值我国春节假期。春节后，大批农民工暂时退出了工作岗位。就统计数据而言，就业受疫情影响最大的群体就是农民工群体，而农民工群体在失业统计时很难被统计到数据当中。所以虽然失业率看起来并不是很高，但真实失业率有多少，这个数字恐怕很难掌握和判断，但可以肯定的是疫情对就业的冲击还是非常大的。

第二，受疫情影响，企业生产经营困难突出，招聘用工需求下降，一些个体工商户和小微企业疫后恢复较慢，吸纳就业受到一定影响。大学生等重点群体就业压力仍大。2020年高校毕业生规模达到874万，创历史新高，还有约60万海外毕业生回国待业待学。随着高校毕业生集中进入劳动力市场，大学生失业率可能继续上升。随着国外疫情暴发，失业风险转移到外贸部门。我国外贸依存度仍超过30%，主要贸易伙伴受疫情冲击购买力下降，可能通过外贸外资、供应链、资金链等渠道对我国就业市场产生影响，出口部门失业风险加大。统计显示，新出口订单指数连续四个月低于枯荣线，4月份仅有33.5%，比上年同期下降16个百分点，比前一个月下降13个百分点。随着在手订单逐渐消化完毕，出口产业链尤其是中小企业的失业压力逐渐显现。我们预测全年城镇调查失业率为6.0%[1]。

第三，疫情对就业的冲击不仅仅体现在失业率数字上，失业率仅仅是我们观察就业形势的一个指标，我们更需要关注收入水平的变化。虽然收入水平的变化统计数字很难反映，但我们能明显感觉到疫情对老百姓收入的影响非常大。一是存在一个群体，他们丢掉工作、已经没有收入，却在统计上没有显示出失业，在职未上班的情况普遍存在；二是存在一部分即使有工作但收入下降非常大的劳动者，这是因为有些企业可能没有裁员但实际工资发放与劳动时间、工作量密切相关。在就业受冲击的情况下，收入出现了明显的下降。上半年，全国居民人均可支配收入15666元，比上年同期名义增长2.4%，扣除价格因素，实际下降1.3%。

总体来讲，现在的就业面临这个世纪以来又一次比较严峻的形势，这一点我们应该有一个清醒的认识。所以在“六保”当中我们把保就业放在第一位是很有必要的，因为我们从“六稳”到“六保”，只有保住了就业才能保住基本的民生。

图1 2020年全国城镇调查失业率和预测

（二）疫情期间的隐性失业

虽然显性失业规模不大且较为稳定，但我们还要警惕隐性失业的风险。2020年6月城镇调查失业率为5.7%，与上年同期相比，多失业了220万人。这是显性失业。就业受疫情影响最大的群体就是农民工群体，但他们在失业统计时很难被统计到数据当中。因此，在上述显性失业之外，还存在隐性失业。隐性失业主要是失业风险相对较高的灵活就业者、农民工。我们估计，本地农民工和节后未外出农民工较节前增加了1701万人。

疫情期间，虽然全国城镇调查失业率较为平稳，但实际离开工作岗位的人员的规模较大。城城转移人口和城乡转移人口规模大、流动性强，是这一特征存在的基础。比如，2009年国际金融危机期间，城镇登记失业率几乎没有变化，但约有1200万到2000万农民工返回农村[2]，这一数量规模被统计为退出劳动力市场，而不是由就业转为失业。农民工的这种离岗即退出的现象，符合国际惯例对失业和退出劳动力市场的定义，也符合我国劳动力市场的特色，但会降低城镇调查失业率的指引性和国际比较性。我国月度劳动参与率权威数据缺失，也增大了判断就业形势的困难。2020年2月，城镇调查失业率为6.2%，环比和同比都提高了0.9个百分点。这意味着城镇就业岗位减少，农民工返乡、退出劳动力市场的比例提高。因此，对于具有自我稳定性的城镇调查失业率，其数字的些许跳动，也许反映了我国就业形势的重要变化。

疫情期间恰逢春运，节前大批流动人员返乡，节后商务、旅游、探亲、返校等非必要出行近乎零，这为我们估测离岗返岗情况提供了便利。本文根据交通运输部月度发布的公路、水运、铁路和民航的客运量和旅客周转量数据，通过对四类就业人员（城城流动人员、跨省流动农民工、省内流动农民工和本地就业农民工）的出行频率和出行距离进行赋值模拟，结合月度失业率、2019年《国民经济和社会发展统计公报》和《农民工监测调查报告》提供的人口就业数据，推算了2020年1～4月的四类就业人员在岗未返乡规模和节后返岗情况。综合来看，以1月份就业岗位总量为参照，2月份在岗率为64.2%，3月份为77.4%，4月份为95.4%（见图2）。

图2 2020年1～4月城镇就业的在岗率

2月，城镇就业总量约28395万人，较1月减少了15852万人；城城流动人员、跨省流动农民工和省内流动农民工三类人员的在岗比例（返岗人数加上春节未返乡的人数之和占节前全部岗位数量的比例）均为23.6%；失业人员为1877万人（见表1）。4月，城镇就业总量提高到42220万人，较1月减少了2027万人；三类人员在岗比例为90.2%；失业人员为2695万人。进一步分析发现，尽管4月的城镇调查失业率较2月降低了0.2个百分点，但失业人数增加了818万人。本地农民工和节后未外出农民工较节前增加了1701万人。

表1 2020年1到4月在岗情况

这意味着判断就业形势，不能简单地依靠失业率，还至少必须掌握总就业和流动人口返岗就业情况。实际上，我们的政策措施也的确是这样做的。根据《就业促进法》，对于就业困难人员应该实现应保尽保。疫情发生以来，全国发放失业保险金93亿元覆盖230万名失业人员，实施失业保险稳岗返还政策和减免社会保险费政策[3]。这些有效措施为劳动者重归就业争取了宝贵时间。但同时，我国城镇的失业救助更为完善，农村相对薄弱，农民工群体中仍然有数量众多的就业困难人员需要救助。对此，全国已经开始对领取失业保险金期满仍未就业的失业人员、不符合领取失业保险金条件的参保失业人员，发放6个月失业补助金[4]。预估就业困难人员，尤其是农村就业困难人员的规模，这是失业预警研究的应有之义。