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我国教育PPP项目存在的主要问题

作者:王天义 韩志峰 杨永恒 王守清 李开孟

来源:《中国PPP年度发展报告(2020)》

发布时间 2021-02-02 10:47   浏览量 88


(一)教育行业本身供需与资源不匹配的问题

“尊师重道”“知识改变命运”等教育思想在寻常百姓家中根深蒂固,就现状看,父母希望给孩子最好的教育,有“不要输在起跑线”的紧迫感,加之我国人口基数大,教育资源本身分布不均,特别是优质教育资源基本都集中在发达城市或者核心城市的核心区域,在我国还形成了“学区房”的特定范围,还有诸如重点学校、重点民校等,都形成了一定的中心化效应。此外,从前文分析中也可以看出,虽然近些年我国通过PPP模式实施了多个教育学校类项目,在全国范围内教育基础设施的短板得到一定的修复,但也侧面说明当前我国教育供需仍然处于需大于供的阶段。

(二)教育本身核心与非核心教学间的协调问题

根据教育部《关于做好落实“收支两条线”规定工作的通知》(教财〔1999〕11号),我国对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理,原则上所有学校对于其所收取的学、杂费等都要实行“收支两条线”管理;各教育行政部门、各学校和事业单位要严格遵守国家收费管理的规定,所有收费项目和收费标准必须经国务院和省级政府批准,不得擅自设立收费项目、扩大收费范围和提高收费标准,收费单位必须到指定的物价部门申领收费许可证,并使用省级财政部门统一印制的行政事业性收费专用票据。教育本身核心教学部分具有明显的公益性特点,这与PPP项目市场化使用者付费要求存在矛盾。

2019年项目管理库数据显示,采用BOT模式作为运作方式的项目占据了最大的比重,占90.12%。BOT模式中的“O”即运营(Operate),往往仅限于物业维护管理、食堂及宿舍后勤管理等非教育相关核心内容,合作程度停留在较为浅层的水平,并且回报机制设定类似于一般基建项目,没有充分深入考虑教育行业特点以及具体学校项目自身特点。更有甚者,部分义务教育阶段学校PPP项目采用BOO模式,与现行法律有出入。[1]

(三)教育公立性与PPP项目投资回报的问题

我国规定实行九年义务教育,具有强制性、公益性与统一性,义务教育的公益、公立属性明显且为全体公民应尽的义务。教育公立属性与PPP项目市场化属性对投资回报的要求存在差异,大多数时候教育类项目不以营利为目的,项目本身无法满足作为PPP项目的投资回报要求。

《中华人民共和国民办教育促进法》(2018年12月29日修正版)规定,民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校,但不得设立实施义务教育的营利性民办学校,非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。截至2019年底,财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库的教育行业PPP项目中,义务教育项目数占比为29.78%,是占比最高数量最多的。办学结余不得分配的规定与社会资本营利需求之间存在根本性的矛盾,仍然需要政府财政给予较大的补贴,由此间接加重了政府方对此类PPP模式下义务教育项目财政补贴支出责任。

与此同时,其对应的PPP项目本身的可融资性要求项下,产权问题也十分突出。当下我国大多数学校的设立主体为当地政府部门,学校的产权主体也较多局限在政府部门与学校,相对地,利用民间资本的民办学校,其产权归属易成为发生混淆的地方。《中华人民共和国民办教育促进法》规定,民办学校享有法人财产权,而截至2019年底财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库中教育行业PPP项目中的部分项目,公开信息显示约定项目资产归属政府,还有部分约定项目资产归属项目公司,显然这样的约定与《中华人民共和国民办教育促进法》有明显的出入。


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