有效的公共政策和活跃的公民权：巴西建立粮食及营养安全公共体系的经验

1．巴西在消除饥饿与贫困方面取得了可喜成果。本报告介绍巴西构建一种新的治理框架的实践路径，这种治理框架中的公共政策能推动建立逐步消除饥饿和贫困的良性循环机制。但是，有必要强调的是，该国仍存在产生不平等和危及社会与环境公平的显著因素。



2．本报告旨在阐释为何巴西找到了具有独创性的消除饥饿与贫困的办法，那就是国家有义务保障基本人权：获得最低收入、食物、卫生、教育和工作的权利。本报告献给那些感兴趣的个人和组织，帮助他们学习巴西所采取的保障粮食及营养安全以及获得足够食物权利的战略。



3．始于20世纪80年代中期的巴西民主进程有助于构建当前国家与公民社会之间的关系。“1998年宪法”保障社会、公民及政治权利，这使巴西政府认识到需重新组织其结构和治理模式，以履行新的义务。此外，“1998年宪法”还确立了通过委员会机制和社会控制政策参与公共政策的新模式，从而使公共部门和非营利的私人部门之间的伙伴关系成为可能。因此，社会对话的新平台得以建立起来。



4．很明显，对公共体制必要的改变超越了行政和金融改革的界限，这就需要一个更广泛的重构，扩大各个政府部门的概念及其相应的政府行为。在这种公共体制重构和扩大的过程中，公民社会一直存在，并且发挥着主导作用，以确保所取得的新权利。



5．系统方法是各部门的选择，可能是因为它便于协调联邦内部（联邦、州和市）的规范以及各部门间的管理。通过这种方式，各主体的角色及责任均能清楚界定，而各个联邦实体的自主权也能得到保留。在公共政策中采用“国家体系”的做法也是与该国社会各界相互依存和不可分割的趋势相一致的。对巴西人而言，粮食及营养安全的概念，从广义来说，是指在食品被生产和销售的过程中实现获得食物的权利（定期并永久获得足够的食物），它并不对诸如住房、医疗、教育、收入、环境、劳动、交通、就业、休闲、自由、土地占有及使用等权利构成损害。



6．“零饥饿战略”最初是2001年由致力于规划“国家粮食及营养安全”政策的非营利性民间组织提出的概念，当时这种政策在巴西仍较欠缺。卢拉政府在2003年实施了该战略，明确了反饥饿和贫困将作为一项政治优先目标，并为相关法律铺平了道路，从而确保这些针对穷人的政策和计划能够得到延续。2006年，《粮食及营养安全法》（Lei Organica de Seguran.a Alimentar,
LOSAN）确立了“国家粮食及营养安全体系”（Sistema Nacional de Seguran.e
Alimentar e Nutricional, SISAN），旨在保障获取充足食物的人权。值得注意的是，《粮食及营养安全法》有着很强的人权内涵，它将人的尊严和权利置于公共政策讨论的核心，并强调加强政府与公民社会的关系。该法也为食物权利的宪法化奠定了基础。2010年，获得食物的权力被视为一种社会权利，并被纳入巴西宪法。



7．国家粮食及营养安全体系的宗旨是组织和强化巴西的国家机制，为社会参与创建正规的渠道，通过“全国粮食及营养安全委员会”（Conselhos de Seguranur Alimentar e Nutricional, CONSEA）对粮食及营养安全与权利领域的公共政策进行设计、影响和监管。该报告介绍了巴西的相关做法以及管理体制与公众参与之间的关系。此外，还介绍了巴西的相关法律，它们是保障获得足够食物的人权的依据。



8．从这一历史进程中得到的重要启示包括：（1）与概念和原则相关的参与性协定的重要性；（2）系统化和跨部门模式是确保获得足够食物的权利和促进粮食及营养安全的恰当选择；（3）通过社会对话的正规渠道——粮食及营养安全委员会能保障公民社会的相应角色；（4）国家将人权保护置于市场利益之上的重要性；（5）在涉及粮食及营养安全的公共政策制定和管理中部门间协调的必要性；（6）妇女在保证食物权利以及在自然资源保护和可持续管理方面的战略作用；（7）在针对土著人、黑人、传统人群和社区的公共政策的制定和实施过程中，尊重并保障民族发展的原则。



9．巴西在发展领域的进步毋庸置疑，但仍然存在诸多挑战。现存的社会不公现象与当前该国的经济发展水平不相匹配，社会弱势群体的数量依然很高，他们并没有全面享受到针对他们的公共项目。此外，还存在一股来自保守部门的阻力，旨在削弱和妖魔化那些为争取社会和环境正义的社会运动和组织，这将可能削弱巴西的民主。



10．本报告总结巴西在反饥饿和贫困领域取得的进步，这些进步是政府和公民社会通过集体、参与和民主建设的过程实现利益结合的产物。这些主要社会政策的延续促成了这些进步，而面对那些阻碍消除各种形式的社会不公及违反人权的挑战，政治和社会力量的融合是克服这些挑战所不可或缺的条件。