中国事业单位：基于民事主体视角的研究

事业单位是新中国成立以来形成的特有民事主体制度，事业单位法人是中国《民法通则》所确立的法人类型之一。在国家对事业单位开始进行大规模改革的背景下，本书力图从民法上民事主体制度的视角，对事业单位进行深入研究，认为在社会主义市场经济条件下，应该重新审视事业单位作为主体制度的法律问题，正确引导事业单位的改革，特别关注法人类型的再思考、法人分类模式选择以及事业单位分类改革的法律对策等重大理论和实践问题。
本书第一章对事业单位的概念和制度沿革进行了必要的梳理。长时间以来，我们实际上对事业单位的概念把握得不是很准确，尤其是在法律技术的层面相当模糊。“事业单位”一词在中国大陆经过半个多世纪的使用，客观上已经具备了某些独特的固定内涵：所谓“事业”在计划经济体制下就是“事业单位”的活动，人们可以通过“事业单位”来认识“事业”的性质和特点，反过来人们也可以通过“事业”来认识“事业单位”的性质和特点；所谓“单位”一词很多时候被作为“组织”的同义语，作为个人的对应词。但是，“单位”作为法律概念并没有准确的内涵和外延。这些固定见解更多的是代表着财政预算和某种编制性质的身份特性，可以说是计划经济时代和苏联民法学影响的产物。然而，事业单位的规范定义并不是始终一致的，经历了从20世纪60年代的行业属性、举办主体和经费来源定义三要素，到80年代的行业属性定义一要素，再到目前的公益性、举办主体（国家）、经费来源和行业属性定义四要素的转变。现在事业单位作为公共服务机构的公益性已被普遍认为是最重要的特征了。笔者认为现有事业单位的法律特征可以概括为四个方面：公益性、国家举办、公共服务行业、资产来源于国有资产。归纳起来，事业单位作为一类民事主体在概念方面存在的问题主要有：一方面缺乏必要的法律技术特点，内涵外延都存在一定程度的模糊化；另一方面在国际上没有与之完全对应的制度。本章还回溯了事业单位在中国的发展脉络，特别是中国建立市场经济体制以来事业单位发生的变化，这使对事业单位的研究有一个必要的事实判断基础。中国事业单位的制度沿革可以分为三个阶段。第一阶段：中国事业单位制度的确立（1949～1978年）。新中国成立后，借鉴苏联的管理模式，建立起高度集权的中央计划体制。先后采取了一系列公有化措施，接收了原国民党政府的全部机构，自上而下建立了一系列相应的事业职能机构，直接举办公共事业。第二阶段：中国事业单位的改革（1978～1998年）。事业单位制度随着改革大潮的涌动也发生了一些以“创收”为主旋律的制度层面的变化，这种变化既有决策层的政策肯定，也有事业单位内部强烈的创收冲动，事业单位出现浓厚的泛商化倾向。第三阶段：中国事业单位制度的规范（1998年至今）。这个阶段国家开始反思事业单位营利化倾向带来的消极效应，并继企业改革后开始对事业单位进行规范化的改革，构建新型公共服务主体制度体系。
第二章阐述事业单位法人登记管理制度。事业单位法人登记是国家对事业单位的设立、变更、注销及对其法人资格进行核准登记，确认其民事主体资格的活动总称。事业单位法人登记的实质在于以法律形式确认事业单位的法人资格。笔者认为，事业单位的登记制度不是绝对必要的。事业单位登记不同于工商登记，也不同于民间组织的登记，其举办主体唯一而非多元,因此主张事业单位登记制度应该改为备案制度。针对有的事业单位既被认定为事业单位法人或者社会团体法人，又被工商行政管理部门认定为企业法人的“双重法人”现象，本章分析了其中的原因和可能存在的利益取向等法律问题。
第三章针对事业单位法人的营利性行为进行了法律分析，认为：事业单位属于提供公共服务的法人机构，公益性是中国事业单位法人的法定要求。中国的事业单位，按照相关法规的规定都是以社会公益为目标的。但是在财政补贴有限、提高职工收入呼声甚高的形势下，许多事业单位不得不把“创收”放在工作的第一位，出现了营利性行为过度化和泛商化现象。中国事业单位的过度营利性行为产生了很大的负面效应：造成了经济与社会秩序的不和谐、社会公益目标价值受到损害、主体角色错位和社会公益与商业利益的冲突。由此导致的法律问题包括：事业单位法人的性质和职能出现了扭曲和偏差，导致公益性目标与商业性目标之矛盾。必须防止公共服务性质的事业单位泛商化的倾向。
第四章阐述事业单位的法律地位：兼论法人分类模式选择。基于对法人分类研究重要性的认识，本章立足完善我国现有的法人分类制度，考察国际上几种通行的法人分类模式，对现有的国内关于法人分类的理论观点进行了比较全面的梳理，并提出关于我国法人分类制度设计模式构建的建议。笔者认为肇始于罗马法的法人分类模式今天仍然有着广阔的适用空间，大陆法系国家绝大多数沿用了自罗马法以来形成的公法人与私法人、社团法人与财团法人、营利法人与非营利法人等的分类模式，事实证明，这些成熟的经过历史检验的法人分类方法有着很强的科学性，体现了很高的立法技术。更重要的是：如上的法人分类模式适应了社会经济发展多元化的需要，因而体现出历久弥新的特征。经过20多年的发展，国内外环境发生了很大的变化，《民法通则》中的法人分类方法已经不足以适应现实的需要，不足以充分发挥法人制度应有的功能，客观的情势需要我们在认真反思的基础上重构中国的法人分类模式。笔者主张，未来的中国民法典的法人分类应该有公法人和私法人的区分，应该有社团法人和财团法人的区分，应该有商事法人（营利法人）和非商事法人的区分。概括起来，就是以公、私法人二元论为基础，以社团法人和财团法人两分法作为私法人的基本分类方法；在社团法人之下具体划分公益法人和营利法人。关于《民法通则》确立的事业单位法人类型，由于已经失去类型化规范的意义，笔者认为应该取消，归入新的法人类型。
第五章探讨事业单位分类改革的法律对策。在计划经济时代，事业单位是一个概念清晰、同质性很强的组织类别。改革开放以后，中国的事业单位出现了越来越强的分化趋势，不同类别的事业单位具有各自不同的法律特点。传统的事业单位主要有三种分类方法。一是根据行业形成的组织类型,判断一个社会组织是否为事业单位，很长时期内是根据其所属行业来判断的。改革开放以后仅仅以行业标准对事业单位进行分类甚至直接定义就显得简单化和形式化了。二是按照事业单位经费来源进行分类，把事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型。三是按照事业单位职能进行分类,公益类是事业单位的主体，是符合事业单位功能定位和自身性质的一类；然而实际履行政府机关职能的管理型事业单位大量存在，从事生产经营活动的企业型事业单位亦不在少数。笔者提出对中国事业单位类型进行法学视角的分析，认为目前中国存在的事业单位从法律角度可分为享有公权力的公法人、承担公益职能的公法人两种类型。在此基础上，提出事业单位改革的六项制度选择：公法人行政机关、公法人财团法人、公法人社团法人、公益性公司、民办非企业单位和商事主体。