思想模型与政策变迁：以草原政策及其变迁历程为研究对象

政策变迁是公共政策的常态。解释政策变迁的发生逻辑是公共政策学的一项内容。既有研究主要认为政策变迁是政策系统之内外力量对比变化的结果，即政策系统的外部环境变化及其形成的压力引起政策系统内部政策行为者的权力结构、利益结构或者知识结构的变化并由此改变其互动形态进而导致政策变迁。这种解释的费解之处在于，权力结构、利益结构或者知识结构的变化以及由此改变的互动形态是如何表现为政策变迁的，也就是这些必要条件如何被汇集为足以引起政策变迁的触发因素。为此，本书构建了一种用思想模型解释政策变迁的逻辑，即给定政策系统的外部变化及其压力，能够解释政策变迁的变量因素是思想模型。思想模型是人为了理解外在世界而构造的内在映像，思想模型与其反映的外在世界在结构上是相同的，其构成要素包括理念、话语和预期行动，这三种要素形成一种自内而外、由里及表、逐步外显的关系和作用过程。思想模型发挥作用的一般机制表现为政策行为者通过理念构建、话语表达或形成预期行动来描述和理解原型。在该模型中，理念是内核，预期行动是外围，话语居于中间。
按照惯常的研究思路，公共政策及其变迁是政策系统运行的结果。政策系统的运行就是行为者的持续互动。行为者的互动一是以权力为基本动力，二是以理性（即能够感知利益并采取行动影响权力）为基本假设。据此，权力和利益如果能够对政策的形成与变迁有所作用，就需要透过行动者的理解——具体行动者如何考虑局势、如何表达利益诉求、如何设计行动方案——这就是本书关心的思想模型。思想模型有助于理解政策系统的运行机制。本书以针对内蒙古草原实施的草原政策为案例，展示思想模型用以解释政策变迁的逻辑。
内蒙古自清末以来从“蒙地”向北方草原转变的历程，正是其从“边疆地带”转变为“民族地区”的历程，亦是被纳入现代国家并持续施以一套草原政策的过程。“人-畜-草”历来被当作一种看待草原的模型，既有草原政策无不是从这个模型结构去辨识草原问题的。作为对草原时空及存在于其中的草原问题的响应，草原政策取决于相关政策行为者如何看待“人-畜-草”这个模型。该模型的结构虽然保持稳定，但是对三种要素的重心所在或者对该模型的总体判断则因时因势而异，由此形成不同的思想模型。根据思想模型的内容构成，这些差异会表现在理念、话语和预期行动这三个方面或者其中的某个方面，进而外化成一项或一套政策。一方面，用“定下来”、“围起来”和“退出来”概括草原政策的三个阶段，既形象地展示了各阶段草原政策的重心所在，也显示出草原政策在不同阶段上和各阶段之间的变迁历程。通过发掘每个阶段“潜伏”在草原政策背后的思想模型，再将三个阶段的思想模型纵向地联系起来加以审视，我们就能发现，正是思想模型的改变导致草原政策的变迁。另一方面，对两部《草原法》的对比分析显示，随着北方草原完成了行政化，国家得以为其提供一套稳定的思想模型。由于遵循了相似的思想模型，两部草原法对照显示的政策变迁并非剧变，而是法律条款的扩充和可操作性的增强，其最大变化在于国家实施草原治理的预期行动的精细化。案例分析表明，来自国家的思想模型型塑了草原政策，也成为引起政策辩论的根源，这源于国家提供的思想模型挤出了蕴含本土知识的地方性。在“现代”时空下，草原政策必然要介入草原。调整思想模型才是草原政策能够切实造福于草原的必要条件。
关键词：思想模型　政策变迁　草原政策