财政分权、转移支付与基本公共服务供给效率

作为中国基本公共服务主要的供给主体，县级政府获得了大量而稳定的来自上级政府的财政转移支付，这些资金的规模在县级政府财政总收入中所占比重比较大，已经成为县级政府提供基本公共服务的主要资金来源。于是财政转移支付对县级政府基本公共服务供给效率会产生何种影响，就成为一个值得研究的问题。
本研究通过理论模型推导地方政府基本公共服务供给对一般性转移支付资金和专项转移支付资金的敏感程度，即以地方政府基本公共服务产出量与投入量的比值作为衡量基本公共服务供给效率指标，通过对该指标方程求因变量（基本公共服务产出量）对自变量（一般性转移支付和专项转移支付）的偏导数来表征变量间的敏感性，进而得出两种转移支付对基本公共服务供给效率产生的影响。在此研究基础上，运用委托代理理论，证明在辖区居民的基本公共服务真实需求并未被完全显示及表达的情况下，上述理论模型仍然能够求得均衡解。
为了清晰地展示中国不同区域财政转移支付对县级基本公共服务供给效率的影响，本研究选取了全国省级层面样本和东部地区经济较发达的广东、中部省份中经济欠发达的农业大省安徽以及在西部地区中经济发展相对落后的云南这三个省份的县级层面样本，运用全国省级层面数据和三省2004～2014年县级政府财政收支的面板数据进行实证研究和比较分析。首先是就财政转移支付（分为一般性转移支付和专项转移支付）以及其他被选择的控制变量对县级政府基本公共服务支出结构的影响进行敏感性分析，计量结果显示，两者之间确实存在明显的相关性，即财政转移支付的增加确实会引起样本省份的县级政府基本公共服务支出结构发生改变，但两种转移支付带来的影响并不相同；在此基础上，本研究运用随机前沿分析（SFA）方法进一步分析了财政转移支付规模及其占财政收入比重等因素对全国省级层面和云南、广东和安徽三省的县级政府基本公共服务供给效率的影响。
本研究的主要结论是：（1）财政专项转移支付对提高经济欠发达地区县级政府的基本公共服务供给效率的重要性远大于经济发达地区，而一般性转移支付能更好地促进经济发达地区县级政府基本公共服务效率的提升。因此，当我们在改革财政转移支付制度时，在普遍提升一般性转移支付比重的同时，应加大针对西部落后地区的专项转移支付的比重。（2）一般性转移支付和专项转移支付对三省县级政府基本公共服务供给行为和供给效率的影响存在着区域差异，对财政总体支出效率的影响也存在差异。（3）财政分权对县级政府基本公共服务供给行为及供给效率的影响存在着较为明显的区域差别，而分权作用的这种区域性差别与地区经济发达程度和居民收入水平并没有必然和直接的联系，但是财权按照一定的税收原则选择适度下放，事权要有一定的上收，这样的做法确实有其必要性，在一定程度上可以减少财政转移支付在使用过程中对地方政府行为造成的扭曲和资金使用效率的损失。（4）作为重要控制变量，行政管理支出和经济建设支出的增加对县级政府提高基本公共服务供给效率存在着区域性差异。广东和安徽两省相比于云南省，行政管理和经济建设支出的增加会促进县级政府基本公共服务供给效率的提高，而在云南省，实证结果则表现出显著的负面影响。（5）从制度运行和实施机制的角度讲，基本公共服务的委托人（上级政府）和代理人（下级政府）、供给方（各级政府）和需求方（辖区居民）之间如果能够形成具备良好激励约束的委托代理机制，那么对提高财政转移支付资金在基本公共服务供给方面使用效率将发挥重要的作用。
本研究主要的政策建议为：（1）进一步改革财政体制，改善转移支付制度和政策，改进并规范县级政府基本公共服务供给行为，提高供给效率。（2）构建并完善以委托代理机制为主的机制体系，激励、约束和监督县级政府基本公共服务供给行为，提高财政转移支付资金的使用效率。（3）构建层次清晰的法律制度以及监督和反腐机制，以加强对财政转移支付资金在分配、使用和事后的绩效评估等全过程的监管。