土地征收补偿制度研究：以农民财产权保障为视角

农民是社会发展中不可或缺的群体之一。处于弱势地位的农民群体因缺乏话语权，在参与利益分享与纠纷解决的过程中存在实体权利和程序权利被忽视甚至被否认的可能。如何切实保障农民财产权，让农民参与分享社会进步与经济发展的成果，是社会关注的焦点。
农民财产权的概念是对农村生活这一特定场景中农民群体和个体享有的财产权的概括性描述。农民财产权概念的内涵不断丰富，反映了让农民更多参与分享社会发展成果的需要。保障农民财产权的核心是形成以土地财产权为核心的生产与生活保障体系。农民财产权保障以财产权保障理论、社会弱势群体利益保护理论、政府不得与民争利理论作为正当性理论依据,但农民财产权保障也不是无限度的。将征地过程中的“钉子户”一概誉为“为权利而斗争”的斗士的观念值得反思。助长漫天要价的风气不仅会增加国家的财政负担，也会损害法治权威。
我国土地征收补偿现状具有以下特征：（1）征收补偿制度逐步趋于完善，社会公众对征收权力的态度有所转变，但存在的问题仍然突出。（2）被征收主体对权力和权利存在矛盾而复杂的心态，征收权力被妖魔化的现象存在，部分陷入“塔西佗陷阱”。（3）土地征收补偿替代公共利益成为争议的核心问题。被征收主体的真实利益诉求往往被掩盖在公共利益目的外衣之下，正当程序出现过程化、工具化导向。（4）土地征收补偿的区域性差异明显且通常并不体现在规范性文件中。（5）土地征收补偿纠纷呈现群体化、暴力化的趋势。
传统土地征收补偿制度应当从以下方面进行完善：（1）从个体权利、社会性以及政府行为经济理性的视角解读土地征收与补偿之间的关系，寻求土地征收补偿条款的正当性基础。（2）消除征收主体与补偿主体实质分离的弊端。（3）澄清对“完全补偿说”“相当补偿说”“折中说”等补偿原则的误解，坚持以客观价值为基础的完全补偿原则，以“土地现值”为中心构建地价补偿机制。（4）土地征收补偿范围的考察重心应当从实体不动产转移到不动产权利，从所有权补偿转移到利用价值补偿；土地发展权应当被纳入补偿范围，由国家、集体与农民个体三者分享土地增值收益；宅基地使用权、土地承包经营权、房屋所有权均应作为独立的补偿客体进行补偿；营业损失应当作为独立的补偿类型予以明确。（5）根据土地征收补偿的类型分别确定补偿请求权主体，在土地所有权人与土地使用权人之间合理分配利益；解决集体概念不明晰、集体土地所有权享有主体与行使主体分离、集体土地所有权主体利益虚化、混淆集体经济组织与农民的身份、集体经济组织成员身份确定与“户”的构成缺乏明确标准等问题。（6）土地征收补偿标准应当弥补文本缺陷，缩小文本标准与实际操作标准之间的差异，改变权力配置向地方政府倾斜的状况。（7）重新审视土地征收补偿中的人像预设，正确对待货币补偿方式。
以所有权转移为中心的传统征收向以补偿为中心的现代征收范式转型是当今社会普遍存在的现象。在范式转型中，财产权遭受限制是否应当予以补偿的问题受到关注。大陆法系国家构建了以财产权社会义务概念为核心的财产权过度限制损失补偿理论体系，英美法系国家构建了以警察权概念为核心的管制型征收补偿理论体系。在梳理相关概念体系的基础上，应综合考量政治、经济、文化、法律技术等因素，通过司法解释或指导案例的方式确立我国财产权限制的类型及过度限制的补偿标准和方式。
土地征收补偿需要寻求替代机制。行政权力主导土地资源配置，征收权力呈现扩张趋势，进行征收补偿并由此引发冲突的可能性增加；市场主导土地资源配置，征收权力处于被抑制的状态，因征收补偿引发的冲突减少。我国土地使用权供给来源的单一性导致了诱致型制度变迁，“以租代征”现象普遍出现。“以租代征”在特定历史时期具有其存在的合理性，但也存在难以克服的弊端。完善集体土地入市制度是以市场化机制替代征收补偿的较优路径。
土地征收补偿类型以及解决方式具有多样化特征。非讼化与群体化解决方式占主导的纠纷解决现象与我国传统文化、司法公信力、社会大众的心态存在密切关联。土地征收补偿安置争议协调裁决机制需要从机构设置、协调裁决范围的确定、期限合理化、协调裁决机制的可选择性、裁决性质的确定及救济途径选择等方面进行完善。人民法院在受理土地征收补偿分配纠纷案件时，需要考虑司法的救济作用，根据法律关系确定受理的类型。
以农民财产权保障为视角考察土地征收补偿制度的演变与形成过程，发现制度存在的缺陷，分析导致制度变迁的诱因并合理进行制度体系构建，是社会进步与经济发展中的重大理论和实践命题。它关系到农村与农民的生存和发展，反映了社会的包容度和文明程度，影响社会的和谐与稳定，也是实现“对人终极关怀”价值理念不可或缺的组成部分。社会环境的变化、社会思潮的变迁以及人像预设的转变使得这一命题具有动态特征。在这条智识探寻的道路上只有起点，没有终点，需要理论研究者和实务工作者不懈地研究与探索。
关键词：农民财产权　征收补偿　传统征收　现代征　收纠纷解决