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第一章 土地开发的治理基础

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耿羽 福建社会科学院社会学所副研究员。

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第一章 土地开发的治理基础

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第一章 土地开发的治理基础

如何又快又好地推进城镇化是当前和今后相当长一个时期中国现代化进程中的基本问题。2011年,我国城镇化率刚过50%,2012年为52.6%,随着中国现代化和工业化不断向前推进,城镇化率必然继续增长。李克强同志2012年在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上指出:“联合国关于世界城市化展望的最新研究报告预计,中国城镇化从现在到2030年还会保持一个较快的速度,届时城镇化率将提高到65%—70%。”

中国城镇化推进过程中,在保证数量的同时,也注重质量。城镇化的质量主要体现在两个方面。一是需要通过产业发展来充实城镇化。实现了现代化的发达国家,不仅城市化率高,而且城市产业和就业问题都解决得很好,城市中没有严重的贫民窟现象,也不存在明显的贫富分化。以产生贫民窟为代价的高城市化率,不仅不意味着实现了现代化,反而意味着因为城市缺少产业和就业支撑,使城市难于治理、经济发展困难重重,从而落入“中等收入陷阱”(贺雪峰,2013)。二是需要有效减少或化解城镇化推进过程中引发的种种问题,尤其是涉及土地开发的纠纷矛盾。土地开发中,各群体之间、各群体内部频频产生摩擦,其中最引人关注的是政府与村民之间关于征迁补偿安置的争议以及由此衍生的上访事件、群体性事件、暴力事件,征迁工作被许多政府工作人员称为“天下第一难事”。

城镇化进程中纠纷矛盾的减少或化解,关键在于土地增值利益的分配,许多学者给出的解决方案是“地利共享”“多方共赢”,但关于“地利共享”的具体内容和实现路径,却仍有不少需要厘清之处。孙中山先生早在100多年前就提出“地尽其利、地利共享”的思想,孙中山的论述重点在于土地增值利益不应全归地主所有,而应由全民分享。新中国的土地开发方式一定程度上吸收了孙中山的思想,但在经济发展过程中,土地增值利益相关主体愈来愈集中于地方政府、厂商和开发商,学术界对此提出了若干土地产权和土地发展权(Land development right)的改革建议,这些建议是否能达成“地利共享”,值得进一步辨析和探讨。

第一节 关于土地产权改革

持“产权改革论”的学者分析中国农村土地制度时认为,集体所有制是模糊的、不稳定的、有缺陷的。从保护非农利益的角度看,集体所有制的主体不明确,其中形成的差距有利于政府权力“侵入”;从获取非农利益的角度看,集体所有制获取利益的权能被国家限制,农户和村集体被排斥在许多利益分享之外。周其仁(1994)认为,“集体化经济绝不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系,就其实质来说,它是国家控制农村经济权利的一种形式”,国家“使自己成为集体所有制配置其经济要素(土地、劳力和资本)的第一位决策者、支配者和受益者。集体在合法的范围内,仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。它至多只是占有着经济资源,并且常常无力抑制国家对这种集体占有权的侵入”。由于集体所有制的不清晰与受管制,一些学者认为应该改变当下的土地权利配置,将土地权利完全归于农民(党国英,2008;于建嵘、陈志武,2008)。

但是,若贸然剧烈改变土地产权设置,很有可能失去当前农地集体制具有的若干现实功能:一是基本的生活保障,温铁军(2006)认为,“中国农村土地承载着农业生产与农民社会保障的双重功能,而且随人口增加,这种双重功能正在演变为‘保障重于生产’”。二是失业保障,姚洋(2000)认为,“农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡,土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用”。贺雪峰(2007:5—8)认为,现有的土地制度为农民在遭遇突如其来失业的情况下,提供了返乡的退路,农村是中国现代化的“稳定器”和“蓄水池”。三是农业生产合作问题,对于大多数仍在从事农业种植的村民来说,他们真正想要的并不是抽象的个体土地权利,而是生产的便利,土地权利固化让村庄的公共生产事务,如水利灌溉难以达成合作(贺雪峰,2010:106—107)。以上农地体现出来的功能已经超越了其产生的经济效益而具有很多政治和社会的功能。

更为关键的是,土地发展权并非从土地所有权(或使用权)分离出来的权利,土地发展权具有一定的独立性。土地发展权又称土地开发权,即开发或发展土地的权利。胡兰玲(2002)认为,土地发展权是“对土地在利用上进行再发展的权利,即在空间上向纵深发展,在使用时变更土地用途之权,它包括空间(高空、地下)建筑权和土地开发权”。程信和(2003)将土地发展权分为三类:农业用地转变为建设用地(商业用地)的权利(农地发展权),提高建设用地利用度(建筑容积)的权利(市地发展权),以及对未利用地进行开发的权利(未利用地发展权)。以上是广义的土地发展权定义,狭义的土地发展权主要是指农地发展权,即将农地转为非农用地进行开发利用的权利(沈守愚,2002:524;王小映,2003;周映春,2007)。

发展权与所有权和使用权有一定关联,但发展权并非所有权和使用权的派生权利。发展权不可能凭空出现,必须从一定的空间延伸出来,而该空间的占据是以所有权和使用权为基础的。但是,该空间无论是转变土地用途的开发,还是加高加宽加盖的开发,都要受到国家的管制。每一块土地都不是孤立存在的,某块土地的利用根植于具体的社会中,必然要与其他地、其他人产生关系,因而需要公共规范。社会越发展、土地利用得越多越充分,土地管制的规定就越多越详细,正因为有管制,才有发展权,若能任意发展,就不必有发展权的界定。陈柏峰(2012)指出,土地发展既受私法限制,又受公法限制,前者是因相邻权利人用水、排水、通行、建造和修缮建筑物以及相关铺设、通风、采光、环境安全、不动产安全等受到的限制,后者是因粮食安全、历史古迹保护、环境保护、城市开敞空间、土地利益均衡等受到的限制。因此,无论拥有土地的3年使用权、50年使用权还是所有权,都无法与该地块是否能农转非、是否能加高加宽以及另外搭建产生必然的联系。从产权的角度试图增加农民非农土地权益,既有改革过于激进的风险,又无法确定连带扩充土地发展权。

第二节 关于土地发展权改革

由于土地产权设置“牵一发而动全身”,其影响范围远远超越了土地开发,有些学者主张仅改变土地发展权归属。目前,我国土地征用只有一个需求者——地方政府;土地出卖过程中也只有一个供给者——地方政府(张宏斌、贾生华,2001)。地方政府在此过程中收获巨大土地利益。对土地发展权归属进行改革,就是打破国家对土地发展权、一级土地市场的垄断,将市场因素引入农村土地开发,让农村土地所有者(村集体)和使用者(村民)尽可能多地分享土地非农利益,即不同程度的“涨价归私”。

“涨价归私”往往包括以下两种建议:一是缩小征地范围,赋予村集体和农民一定的发展权,农村土地可以自主入市;二是在征地时,地方政府按市场价格征收。更为具体的操作方式是:区分公益用地和非公益用地,将地方政府征地范围限于公益用地,公益性征地按市价征收,非公益性质用地,交由市场机制解决,让用地者自己跟农民通过谈判达成交易(周其仁,2004;黄祖辉、汪晖,2002;陈江龙、曲福田,2002)。至于农村土地自主入市的范围,学者们又分为两种意见:一种较为谨慎,只建议农村建设用地入市(钱忠好、曲福田,2004;刘永湘、杨明洪,2003;刘国臻,2005;戴中亮、杨静秋,2004;陈德伟、金岳芳,2002);另一种则建议除了农村建设用地外,承包到村民手中的农用地也可进行非农业用途转让(周其仁,2004;杜业明,2004)。

一 土地增值的来源

农村土地增值主要是国家投资的结果(许坚,1996)。农村土地增值属于“外部投资辐射性增值”,即某一地段或某一宗地以外的一切基本建设投资对于该地段或宗地产生辐射作用而使其价格增加(周诚,2003:346)。这说明一块地的价值上升有可能并不来自自身,而是来自外部投资产生的“正外部性”。外部投资是多种多样的,如各种基础设施的建设提供了基本的物资和便利,又如商业、服务业、金融业的发展提高了物流、人流、资金流的密度,另外还包括更为宏观的效应,“宏观规模经济(如城市扩大而产生的集聚效应)和宏观结构效益(如城镇产业结构合理化而产生的效益)都会体现为土地增值”(周诚,2003:346)。如果把土地增值分为“自力增值”和“外力增值”,农村土地转为非农用途时多数属于“外力增值”,是城市扩张效益溢出的结果,并非因为村集体和村民自身投资而产生增值——无论其在农地上是否追加了农业投资,追加了多少农业投资,农业投资只和农地征用补偿挂钩。以上分析呈现了农村土地增值的主要来源,当然这不代表现行“涨价归公”制度是无须改进的。但在实践地权改革之前,我们要进一步厘清的是,若履行上述“涨价归私”变革计划,归“私”归的是哪些主体?

二 分化的农民群体

在回答这个问题前,应讨论的是建设用地的价值如何确定?建设用地价值确定的依据,一是中央政府对建设用地指标管控的严格程度,二是建设用地的具体所在区位(贺雪峰,2013:10)。我国出于耕地保护等目的实行的是偏紧的建设用地指标管制政策,全国大部分地区建设用地指标供不应求,这导致建设用地价格不菲。特定区位的建设用地价格更是高昂,越是经济发达地区、越靠近城市中心,土地价格越贵。区位与土地价格的紧密联系提醒我们注意:农民并不是整齐划一、无差别的群体,经济发达地区和城郊村(更不用说城中村)的农民在土地农转非方面的获益能力远远高于经济欠发达地区和边远村的农民。在当前条件下,经济发达地区和城郊村农民已经能够获取高额的土地增值利益。其一是间接增值利益,即享受了城市建设发展溢出的利益,依靠离城市、工厂距离近的优势,获得更多工作机会,并可以加宽加高乃至另盖房屋作为出租屋或商店。出租房屋能实现稳定收益,许多村民放弃了就近务工和开店,“吃租”成为主要经济来源。其二是直接增值利益,即田地和房屋(特别是房屋)在征地拆迁中的补偿。城郊村和城中村田地大部分早已被征收,田地不是征收博弈重点。而房屋既有区位优势,又能输出租金,政府若要拆迁改造,只有拿出高额的货币补偿,所以才会出现《深圳岗厦村拆迁集体暴富 造就十个亿万富豪》《北京大望京拆迁村民一夜暴富 清洁工开30万车》这些令人咋舌的新闻。而经济欠发达地区和边远村由于位置不好,无法分享城市发展利益,土地只能用于农业用途,农地每年每亩的纯收入在500元左右,不仅远不及经济发达地区和城郊村的土地收益能力,就是和务工收入相比都非常逊色。村民外出打工后常常自发流转土地,或是免费交给亲戚朋友种,或是收取200—300元租金,甚至抛荒。即使有大户和企业以土地流转形式租用农地,价格高的一般也只有1000元上下。经济欠发达地区和边远村的盼望开发而不得的农民占90%以上,能够获得城市发展辐射福利的农民只有不到10%。在当前农民获取土地增值利益已经分化的情况下,我们若不加区分地建议“多给予农民利益”,是在用“无法分享到利益的多数农民的弱势话语,来为已经得到好处且实际上已相当强势的大中城市近郊农民维权和谋利”,这是“致命的倒错”(贺雪峰,2013:8)。目前学术界的主流改革方案,只能给经济发达地区和城郊村的农民“锦上添花”,却无法给经济欠发达地区和边远村的农民“雪中送炭”。村民若拥有更充分的土地发展权,可以提升自主入市能力和征收博弈能力,但对于经济欠发达地区和边远村的农民来说,这些好处只是理论上的,由于区位因素无法入市和被征收,那么自主入市能力和征收博弈能力的提升就是虚幻的。

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章节目录

  • 第一节 关于土地产权改革
  • 第二节 关于土地发展权改革
    1. 一 土地增值的来源
    2. 二 分化的农民群体
    3. 三 “增减挂钩”的实质
  • 第三节 关于土地制度的治理基础
    1. 一 土地利益分配的三层次
    2. 二 基层治理的三结构
  • 第四节 田野工作

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