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第三章 土地开发中的官僚动员制

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耿羽 福建社会科学院社会学所副研究员。

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第三章 土地开发中的官僚动员制

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第三章 土地开发中的官僚动员制

第一节 官僚动员制

詹姆斯·汤森等学者发现,后集体时代,中国面临着一种制度化运动的悖论,即改革意味着中国生活的常规化,但它却是以动员的方式进行的(汤森、沃马克,2003:117)。按照科层化和法治化的标准,运动式治理与常规式治理相矛盾,有诸多缺陷(张华青,2003;冯志峰,2007;王洛忠、刘金发,2007;郎友兴,2008)。一些学者希望进一步揭示运动式治理的基本逻辑和内在机理。唐皇凤(2007)认为,在改革开放后的常态社会中,运动式治理仍然延续的原因在于国家治理资源的缺乏。狄金华(2010)认为目前基层的运动式治理是专制权力和基础性权力并弱情况下地方政府的一种权宜性策略。冯仕政(2011)把新中国成立以来所有形式的政治运动和运动式治理作为一个整体,即“国家运动”来进行研究。周雪光(2012)则希望从更长的历史视野观察,其认为中国历史上国家治理主要以官僚制的常规机制为基础,但官僚制度有着内在困难,而且这些困难在中国官僚制度特定形式下加剧放大,运动式治理是中国式官僚体制失败的应对机制。上述学者侧重“国家治理结构”的维度,而另一些学者则从“农村社会结构”的维度指出基层官僚机构难以通过纯粹的科层制开展工作。如贺雪峰(2010)认为,到了基层,很多事务已经变得细小零碎,虽然并非不重要,国家却很难专门对口设置一个机构来应对,“上面千条线,下面一根针”,乡村基层组织会整体地动员起来在有限时间内完成任务,这种方法不只是在具体场域中可以形成力量优势而好用,而且适合中国乡村组织综合性的特点。欧阳静(2009)认为,传统“乡土性”退却而现代市民社会又没有确立的乡村社会中,农民和农村生活中的思维、行为、交往是不规范的,没有任何规律可循,科层组织程式化与乡村社会非程式化出现矛盾。

新中国的集体化时期,动员既存在于官僚机构之中,也存在于民众之中(冯仕政,2011;吕德文,2012)。当前的动员,大多数仅在官僚机构内部开展。动员作为集体化时代的重要治理方式,在不同领域被不同程度地继承下来,这可以被认为是政府“不再搞运动”承诺的部分兑现,动员只在官僚机构内部进行,动员引起不确定性涉及的范围缩小了。从“官僚动员-民众动员”的角度看,仅在官僚机构内部进行动员是向制度化治理又迈进了一步;从“行政-政治”的角度看,群众性的动员可被视为该历史时段民众政治参与的一种方式,时过境迁,“政治运动”的总体氛围消散,国家应寻找和建立新的民众政治参与方式。但是,以往的“运动”被取消后,如何在基层开展政治的共识一直未能确立。集体化时代的治理困境在于“政治吸纳行政”,过度的全民政治化扰乱了行政的基本正常秩序,当前的治理困境在于“行政吸纳政治”,更准确地说,是“行政遮蔽政治”。

金耀基(2013:235)以“行政吸纳政治”概括回归前的香港政治模式,即以具有一定开放性的行政管理体制(吸收精英和咨询)替代民众的政治参与。康晓光(2002)借用此概念,描述20世纪90年代内地的政治面貌,即政府吸纳其他领域的精英。政治精英联合经济精英和知识精英形成正式的和非正式的联盟,精英愈联合,民众愈被排斥在政治之外。政府缓解大众不满的方法是,行政机构通过各渠道咨询百姓的意见。关于“行政吸纳政治”理论在内地的适用性,有两个方向的讨论:一是“应然”的讨论,即香港的“行政吸纳政治”模式是否可以套用至内地。强世功(2007)认为,“行政吸纳政治”实质是(英国人)通过行政吸纳(中国人的)政治参与,英国人的殖民统治这个最大的“政治”是行政无论如何也吸收不了的。吴增定(2002)指出,殖民统治下的香港从来就是非政治的社会,但内地自1949年新政权成立以来一直是政治社会,一个人民主权的现代国家。二是“实然”的讨论,即香港的“行政吸纳政治”模式是否已经在内地出现。如康晓光所描述,内地依然显现“行政吸纳政治”的若干特征。本书想说明的是,内地基层治理中,有体现“行政吸纳政治”的逻辑,但“行政吸纳政治”在实际运行中又表现出力不从心。在基层,官僚机构既缺乏引导民众政治参与的能力,同时缺乏引导民众政治参与的意愿,二者共生同在又相互强化。官僚机构希望能够凭借自身的力量(无论是科层制还是动员制)全盘处理基层事务,但基层民众的诉求林林总总,表达诉求的方式各式各样,并非所有的诉求都能被行政系统所承载和吸纳。面对无法吸纳的民众政治行为,地方政府依赖各种权宜之计,或是简单粗暴地压制,或是被动应付妥协。基层治理中,官僚机构期冀“行政”能够替代“政治”,但实际上却又无法全盘吸纳各种有序或无序的、合理的或不合理的“政治”,这种状况可以被称为“行政遮蔽政治”。

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章节目录

  • 第一节 官僚动员制
  • 第二节 围绕中心工作的动员
  • 第三节 动员制和科层制的矛盾、互补与交织
  • 第四节 一线工作人员的压力
  • 第五节 在科层中寻求减压
  • 第六节 小结与讨论

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