报告

B.9 东海岸铁路重启:“希盟”时代中马基建合作的新变化

摘要

由于马来西亚国内政府更迭,东铁项目陆续经历了重新审查、停工、搁置、重新谈判的曲折过程。最终,在中马两国的努力下,东海岸铁路成功恢复建设。从这一过程中不仅可以看出希望联盟时期马方诉求的新变化,更为未来中马基建合作提供了新的范例。本文将首先总结马来西亚第14届大选前,在野的希盟阵营对东海岸铁路的态度;其次,梳理大选结束后,希盟政府对东铁项目态度的几次转变;再次,对比希盟不同时期对东铁项目的主张,结合重新谈判的最终结果,分析希盟政府在中马基建合作中的核心诉求以及背后的动因;最后,尝试为中马两国继续推进基建合作提出建议。

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陈戎轩

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B.9 东海岸铁路重启:“希盟”时代中马基建合作的新变化

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陈戎轩

摘要:

由于马来西亚国内政府更迭,东铁项目陆续经历了重新审查、停工、搁置、重新谈判的曲折过程。最终,在中马两国的努力下,东海岸铁路成功恢复建设。从这一过程中不仅可以看出希望联盟时期马方诉求的新变化,更为未来中马基建合作提供了新的范例。本文将首先总结马来西亚第14届大选前,在野的希盟阵营对东海岸铁路的态度;其次,梳理大选结束后,希盟政府对东铁项目态度的几次转变;再次,对比希盟不同时期对东铁项目的主张,结合重新谈判的最终结果,分析希盟政府在中马基建合作中的核心诉求以及背后的动因;最后,尝试为中马两国继续推进基建合作提出建议。

关键词:东海岸铁路项目 基础设施建设 中马关系

B.9 东海岸铁路重启:“希盟”时代中马基建合作的新变化

2019年4月12日,马来西亚总理特使敦·达因·扎伊努丁(Daim Zainuddin)向媒体宣布,在与中国重新进行谈判后,马中两国政府同意重新启动东海岸铁路项目(East Coast Rail Link,ECRL)。[]根据马来西亚总理公署的声明,双方新签订的补充协议涵盖东铁项目一期及二期的工程、采购、建造及调试,变更后的造价从原来的655亿林吉特减少至440亿林吉特,削减了215亿林吉特,削减的部分占原合同总价的32.8%(即由原来的1069.2亿元人民币减少至712.8亿元人民币)。改进后的东铁项目每公里造价为6870万林吉特,而原协议中的造价约为每公里9550万林吉特(即由原来的每公里1.54亿元人民币减少至每公里1.11亿元人民币)。铁路长度也由原规划的688公里缩短至640公里。[]

东海岸铁路是马来西亚国民阵线政府时期,前总理纳吉布任内大力推动的最重要的大型基建项目之一,旨在通过建设一条连接马来西亚东西海岸的铁路,强化经济相对落后的东北部地区与经济发达的西部地区的联系,以平衡区域差异。东铁建设之初,时任总理纳吉布曾表示,建成后的东铁项目将为东海岸带来1.5%的GDP增长。[]他还认为,东铁不仅会成为东海岸地区“发展格局的改变者”(game changer),更会成为马来西亚“发展思维的改变者”(mindset changer)。[]

关于中马铁路合作建设项目,中国国务院总理李克强则表示,中国赞赏马方积极响应“一带一路”倡议,愿同马方深化发展战略对接,共同落实好已达成共识的各项合作,继续支持扩大铁路等基础设施建设合作。[]

相比之下,希望联盟则对中马铁路建设合作持谨慎态度。在第14届大选前,当时仍是在野党的希望联盟就将“重新审查东铁等大型基建项目”列入了自己的竞选宣言之中,并将其作为攻击国民阵线政府的“靶子”。[]包括马哈蒂尔在内的希盟领袖,也多次提出质疑,指责该铁路项目造价高昂,致使国家财政债台高筑,主张将其取消。[]

2018年5月9日,在获得联邦政权之后,希盟对东铁项目的态度更显得小心谨慎。政权交接初期,在面对媒体时,希盟领导人总是表示将欢迎中国投资放在经济政策的首要位置,而未对具体的项目亮明态度。随后,东铁项目又陆续经历了重新审查、停工、搁置、重新谈判的曲折过程。最终,在中马两国的共同努力下,东海岸铁路成功恢复建设。从这一过程中,不仅可以看出希盟时期马方对与中国开展基础设施建设合作诉求的新变化,更为未来中马基建合作提供了新的范例。

据此,本文将首先总结第14届大选前希盟对东海岸铁路项目的态度;其次,梳理大选结束后希盟政府对东铁项目态度的几次转变;再次,对比希盟不同时期的主张,结合重新谈判的最终结果,分析希盟政府在中马基建合作中的核心诉求以及背后的动因;最后,本文将尝试为中马两国继续推进基建合作提出建议。

一 大选中希盟对东铁项目的质疑

在第14届大选前,与国民阵线政府的竞选策略不同,希望联盟对东铁项目一直持否定态度。希盟对东铁的质疑,主要集中在项目造价过高、引资招标方式不够透明以及投资回报率过低三个方面。同时,对中国对外投资的疑虑,也是希盟审慎对待东海岸铁路项目的重要原因。东海岸铁路项目引发的巨大争议,使其成为第14届大选朝野辩论的核心议题。

首先,希盟认为东铁项目造价过高,向中国举债建造铁路更会引发债务危机。从引资规模来看,按照最初的协议,马来西亚政府将通过中国融资550亿林吉特,其中85%的资金由中国进出口银行提供年利3.25%的贷款,其余15%由马来西亚银行通过伊斯兰债券集资。[]规模巨大的贷款引起了马来西亚反对党的关切。希盟有多位国会议员向政府和交通部长廖中莱施压,认为东铁已经成为世界上“最昂贵的基础设施”,而这一切“最终会转嫁到人民身上”。[]

东铁大举借债的融资形式也引发了巨大的争议。大选后当选“元老理事会”理事的经济学家佐摩指出,中国交建与中国进出口银行都属于中国国企,无论铁路是否盈利,资金最后都将流回中国,而“马来西亚必定是输家”。[]此外,民主行动党专门召开了记者发布会,会上马来西亚企业家指出,政府向中国贷款承建东铁项目,若以20年的年限及3%低利率的方式计算,平均每日就需要偿还1000万林吉特。他还认为,“马来西亚国内许多承包商完全可以承担建设”,完全不需要中国的参与。[]

其次,东铁项目的“透明度”、“合法性”也是争论的焦点。民主行动党秘书长林冠英认为东铁项目不够透明,“没有进行过公开招标”。[]相比之下,敦·达因的观点则更为犀利,他指出,国民阵线政府模糊处理东海岸铁路的成本,是在逃避公众的质疑。“这是一项投资吗?这不是一项投资,这是一项贷款。”达因认为,国民阵线政府在大众不知情的情况下,就让全体马来西亚人民背上了沉重的债务负担。[]

东铁项目的征地过程也遭到质疑。东铁项目涉及马来西亚的吉兰丹、登嘉楼、彭亨和雪兰莪4个州。马来西亚政府需要依法对涉及的州政府所有的土地进行征用,并且对各州政府公布征用理由和确定补偿标准。《马来西亚联邦宪法》第四章第83条第1款规定,联邦政府征用各州的非联邦土地时要与州政府协商。[]

然而,早在2017年4月,雪兰莪州议会议员杨美盈就指责联邦政府在公布东铁规划的线路图时“故意漏掉了雪兰莪州内16.7公里长的铁路”,是为了“要把雪兰莪政府排除在决策程序以外,先在其他州开展这项工程,然后才来逼使我们接受他们的计划”。[]在项目开展以后,雪兰莪州议会也一直拒绝通过马来西亚铁路公司的征地请求。他们认为,东铁项目将破坏雪兰莪州鹅唛地区珍贵的石英山脊。[]

最后,希盟认为东海岸铁路投资回报率过低,不能惠及马来西亚本地企业。经济学家佐摩估算,按照原有协议,东铁项目预计在2035年实现每年6000万吨的货运量。但是,即使是在马来西亚铁路公司现有的全国铁路运输网上,每年也只有600万吨的货运量。因此,他接连提出质疑,是否会有足够的乘客流量支撑东铁?什么样的货运需要如此高成本、高速度的铁路连接?世界哪条高铁可以如东铁计划宣称的,在其通过的所有市镇促进这么多商机和就业机会?[]

马哈蒂尔也认为,现有东铁方案未能惠及本地企业。在他看来,马来西亚需要的是资金和技术,而并非从劳工到建筑材料采购都包办的中国承包商。让马来西亚企业从中国公司“分一杯羹”并不能满足马哈蒂尔,他所追求的一直是“借鸡下蛋”,最终由马来西亚本国来主导自身发展。[]

此外,马来西亚部分学者对于中国投资的“战略意图”存在忧虑。中国在承建对象国项目的同时也为对象国提供融资,并非东铁项目的首创。但是,中国此前取得了坦赞铁路等大型基础设施的经营权,引发了马来西亚国内的争议。[]最为直接的影响来自斯里兰卡汉班托塔港(Hambantota Port)事件。汉班托塔港位于斯里兰卡南方省汉班托塔区首府,自2007年起在中国的援助下开始建设,2012年开始运营。2016年4月,斯里兰卡政府因债务问题,向中方提出以“债转股”的方式将汉班托塔港交给中方经营的请求。为协助斯方解决债务问题并确保由中方控制汉班托塔港的运营管理权,中国政府决定以全面收购汉班托塔港资产的方式协助斯方解决债务问题。[]

由于此前的争议,马来西亚国内也出现了类似的担忧。希盟领导人频频批评国民阵线政府和纳吉布签署东铁项目协议,是在“出卖国家主权”。[]此外,随着越来越多的中资涌入马来西亚,也有人担心中国会借助经济实力“输出国家意识形态”。马来西亚团结党党员、尤索夫伊萨东南亚研究院高级访问研究员旺赛夫表达了担忧。他指出,从马来西亚看,来自中国的投资2012~2015年暴增了1064%。中国经济的快速发展,向马来西亚和其他国家显示了独特的“中国模式”,这会对处在“民主化”关键时期的马来西亚产生影响。[]

综上所述,在第14届大选前,希望联盟激烈地抨击、质疑东海岸铁路项目,认为其有损国家利益。在希盟的竞选话语中,东海岸铁路项目集中体现了国民阵线政府“贪污、无能、罔顾民生”的形象。由此,东铁项目也成为朝野双方激烈辩论的核心议题之一。

二 希盟执政后态度的转变

在竞选期间,希望联盟利用东铁项目,强化了纳吉布政权罔顾民生的形象,博得了许多选民的支持。民调显示,生活成本过高、国家领导人腐败是选民最关心的问题。[]在这种情况下,国阵大举借债的行为,刺痛了选民脆弱的神经。

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报告目录

  • 一 大选中希盟对东铁项目的质疑
  • 二 希盟执政后态度的转变
  • 三 希盟政府的核心诉求
  • 四 “希盟”时代中马基建合作的应对策略
  • 结语

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