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B.5 缅甸全国停火协议及相关民族和解机制分析

作者

孔鹏 云南大学缅甸研究院副研究员。

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B.5 缅甸全国停火协议及相关民族和解机制分析

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B.5 缅甸全国停火协议及相关民族和解机制分析

2011年,以吴登盛为总统的巩发党政府从军政府手中接掌政权,缅甸进入民选政府时代。新政府积极推进政治、经济、社会全方位的转型与改革,在国内和平问题上出台了一些新举措,其中包括全国停火协议[]及与之配套的民族和解机制。在巩发党执政的五年里,全国停火协议从最初的一个概念逐渐发展为一整套形式上较为完整的停火、监督、对话、和解机制。2016年,缅甸平稳实现执政党轮替,昂山素季领导的民盟政府在民族和解机制上几乎全盘继承前任的方案,并将推动民族和解、实现国家和平作为执政的首要任务,竭尽全力加以推进。当前,基于全国停火协议的民族和解机制是缅甸当局,即政府和军方[]都认可的方案,同时也被部分民族组织/武装[]所接受。对中国而言,缅甸和平进程尤其是缅甸北部的民族和解问题,事关国家安全和中缅两国间的友好关系。中国政府多次申明,“中方支持缅方通过政治对话实现国内和平与民族和解”[],“中方愿继续为推动缅甸和平进程发挥建设性作用”。[]但是在中文文献里,专门针对缅甸全国停火协议的研究尚属空白,在一定程度上影响了中国官方和学界对缅甸当局民族和解思路与政策机制的认知。对缅甸全国停火协议及相关和解机制形成的背景与过程进行回顾、梳理,在此基础上对其内容、特点和前景进行解读、分析,有助于更好地了解缅甸和平进程的现状、缺陷及困难。

一 全国停火协议的形成和发展

(一)全国停火协议产生的背景

2011年3月30日,缅甸军政府向以吴登盛为总统的民选政府移交权力。8月18日,新政府发布公告,邀请国内所有民族组织/武装与政府接触对话,共商和平。[]当局提出“停火—对话—和解”三步走的和平路线图计划,设置了省/邦级、联邦级两级和谈机构,呼吁国内民族组织/武装先与当局展开对话、实现停火、建立互信,然后再磋商其他问题。该方案为大多数民族组织/武装所接受,其中包括实力最强的佤邦联合军(UWSA)和历史最悠久的克伦民族联盟(KNU)。

与此同时,巩发党政府与另一支老牌民族组织/武装——克钦独立军(KIO)的和解对话在经历多轮拉锯后也取得突破。自2011年6月9日起,克钦独立军与政府军爆发了激烈的武装冲突,战事持续了近20个月,“政府军和克钦独立军在多处地方大大小小交战二千四百多次”。[]冲突期间,双方举行了至少8轮正式谈判和数次非正式磋商,都因分歧严重未能达成共识,谈判陷入僵局。直到2013年1月18日,吴登盛总统公开宣布,政府军将停止对克钦独立军的主动进攻。随后,在联合国特使和中国政府的斡旋调停下,缅甸当局与克钦独立军于当年5月30日在克钦邦密支那达成了一份包含7点共识的协议,双方同意继续开展政治对话,并采取措施终止敌对状态。

自2011年8月发出对话倡议后,巩发党政府经过两年多的努力,与大多数民族组织/武装签署了新的双边停火协议[],在全国范围内暂时实现了停火,“到2013年8月,共有14支民族组织/武装与当局签署了双边停火协议(bilateral ceasefile)”。[]时任联合国缅甸问题特使南威哲表示,这是“一个历史性的进展”,“将为建立一个可持续的和平框架打下基础”。[]

(二)全国停火协议概念的出现

巩发党政府发出民族和解倡议时,最初的构想和规划里并没有“全国停火协议”这一概念。2012年7月,吴登盛总统在联邦和平创建中央委员会(UPCC)[]成立大会上的讲话中提到,“在实现国家和平的过程中,我们分成省/邦、联邦和联邦议会三个层次,针对省/邦级和平工作布置了5项任务,针对联邦级和平工作布置了8项任务”[],并未提及要签署全国停火协议。“全国停火”和“全国停火协议”的概念是克钦独立军与缅甸当局在停火谈判过程中互动建构而成的。

一方面,克钦独立军在与缅甸当局磋商停火时,坚持不签署新的双边停火协议,其理由是1994年已经与当时的军人政权签署过类似协议。[]2013年双方达成密支那协议时,“有意避免明确提及‘停火’一词”,“虽然没有使用这一说法,但该协议实质上就是一份停火协议”。[]在此后的谈判中,克钦独立军依然不同意使用“双边停火”的措辞,要求政府宣布在全国范围内停火。为增加谈判中的话语权,克钦独立军还积极将自身塑造为全国各民族利益的“代言人”,于2011年6月牵头成立民族联合联邦委员会(UNFC)[],强调克钦独立军的抗争与诉求不仅仅是为了克钦族,也是为其他非缅族群体争取权益,实现全国范围停火能够惠及各民族。

另一方面,缅甸当局逐渐意识到,推动各民族组织/武装共同签署一份全国停火协议,既可以将克钦独立军不愿单独签署停火协议的问题“打包”处理,还可以达成一桩彪炳史册的功绩。毕竟自缅甸独立以来,在持续60多年的内战历史中,还从来没有产生过一份涵盖所有政治力量和所有民族的停火协议。2013年,缅甸国内基本实现停火,民族和解前景可期,当局主导的政治、经济、社会全方位转型也得到国际社会普遍赞誉。如果能够达成全国停火协议,对缅甸当局,特别是总统吴登盛而言,能够起到巩固执政地位,赢取民意支持的正面作用。因此,在当局和以克钦独立军为首的民族组织/武装联盟的共同推动下,“全国停火协议”的概念被提出并迅速成为缅甸和平进程中的一个“热词”。

(三)全国停火协议磋商的启动

2013年6月初,克钦独立军领导的民族联合联邦委员会向当局提出“磋商全国停火协议,巩固已有谈判成果”的要求。[]6月12日,吴登盛总统表示“政府将在所有地区实现停火后,邀请所有民族组织在内比都共同签署停火协议”。[]9月29日,缅甸联邦和平创建工作委员会(UPWC)[]副主席、首席和谈代表吴昂明表示:“政府将在合适的时间与所有民族组织签署全国停火协议,这不仅是个重大的历史事件,还是一个包容所有人的进程,各民族组织、政府、军队、第三方观察者,以及来自国内各行业的代表都参与的进程,”“与各民族组织的政治对话也将按照停火协议的规定展开。”[]

随后,缅甸当局与民族联合联邦委员会约定,分别起草各自的全国停火协议草案,然后再召开联合工作组会议,针对双方提交的草案展开磋商,最终形成单一的全国停火协议草案。缅甸当局方面由联邦和平创建工作委员会负责起草,民族组织/武装方面由民族联合联邦委员会负责起草。由于佤邦联合军、掸东同盟军等缅北主要的民族组织/武装并未加入民族联合联邦委员会,因此民族版的全国停火协议从一开始的起草工作就面临内部矛盾和分歧,在此后与当局的谈判磋商阶段,更是困难重重。值得注意的是,根据缅甸当局与民族组织/武装达成的共识,“全国停火协议既要实现即时的停火目标,也要建立长效的机制”,“协议应当成为全国和平的基石之一”。[]也就是说,全国停火协议的起草工作并非单纯的文本草拟,还涉及对全国停火对话框架、政治谈判磋商机制等政策性和机制性问题的探索。根据最初的设想,系统的缅甸民族和解框架性方案将伴随着全国停火协议草案的诞生而形成。

(四)全国停火协议草案的成形与签署

作为缅甸历史上第一份试图涵盖全国各民族、各政治力量,并且尝试建立系统的关于停火、对话机制的规范性文件,全国停火协议的起草和磋商注定是一个艰难、反复及缓慢的过程。2013年10月7日至9日,民族联合联邦委员会在泰国清迈总部召开全体成员大会,讨论了协议起草工作和政治对话框架。10月30日,18个民族组织/武装的领导人在克钦独立军总部拉咱举行会议,决定于11月2日组建全国停火协调小组(NCCT)[],负责与当局磋商全国停火协议相关事宜,其成员包括:若开解放党(ALP)、若开民族理事会(ANC)、若开军(AA)、钦民族阵线(CNF)、民主克伦仁爱军(DKBA)、克伦尼民族进步党(KNPP)、克伦民族联盟、克伦民族联盟/克伦解放军和平理事会(KNU/KNLA-PC)、拉祜民主联盟(LDU)、果敢同盟军(MNDAA)[]、新孟邦党(NMSP)、勃欧民族解放组织(PNLO)、崩龙邦解放阵线(PSLF)、掸邦发展党(SSPP)、佤民族组织(WNO)、克钦独立军。

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章节目录

  • 一 全国停火协议的形成和发展
    1. (一)全国停火协议产生的背景
    2. (二)全国停火协议概念的出现
    3. (三)全国停火协议磋商的启动
    4. (四)全国停火协议草案的成形与签署
  • 二 全国停火协议和相关民族和解机制简介
    1. (一)全国停火协议的主要内容
    2. (二)协议规定的停火管理监督机制
    3. (三)协议设计的政治对话路线图
  • 三 对全国停火协议和相关民族和解机制的评价和前景分析
    1. (一)全国停火协议和相关民族和解机制的特点
    2. (二)全国停火协议和相关民族和解机制的缺陷
    3. (三)全国停火协议和相关民族和解机制的前景
  • 结语

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