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B.7 一切按计划进行?缅甸的军队和政府

作者

安德鲁·赛尔斯
张泽亮 云南大学国际关系研究院国际关系专业2018级硕士研究生,主要研究方向为缅甸当代政治。
杨舒淇 云南大学国际关系研究院国际关系专业2018级硕士研究生,主要研究方向为缅甸经济和外交。

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B.7 一切按计划进行?缅甸的军队和政府

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B.7 一切按计划进行?缅甸的军队和政府*

国际上普遍认为,昂山素季和全国民主联盟(以下简称“民盟”)的不懈努力、国际社会给前军事政权带来的外交和经济压力、缅甸军队将领们终于认识到如果缅甸继续走政治和经济孤立的道路就会变得更加脆弱和落后等原因共同促使缅甸成功从独裁统治向更民主的政府形式和平过渡。这些原因用来描述这场政治变革中的许多关键角色是合理的,特别是从昂山素季的支持者、外国政治家和人权活动家的角度来分析。确实,考虑到世界许多其他地方民主转型都以失败告终,这些缅甸的变革者认为自己获得的成功是世所罕见的,并且他们中的一些人很快就把缅甸民主转型成功这件看似非凡的事情归功于自己。这种解释并非完全错误。可事实上,他们忽略了缅甸一个重要的独立机构,即缅甸的武装力量(缅甸国防军)也是这场政治变革的重要参与者。

有另一种方式可以用来看待过去10年多缅甸政治格局中发生的非凡范式转变,那就是承认该国军事领导层15年前制订的一项长期计划是这一时期政治发展的关键步骤。在该计划中,缅甸军队自愿逐渐放弃绝对权力,以推进自身议程和实现若干具体目标。如果对缅甸民主过渡的这种解释可以被接受,那么对于缅甸民盟政府的诞生及其与缅甸军队的关系也就可以有不同的解读了。此外,如果这种解释是合理的,那就表明,其实国际社会未来在影响缅甸从“纪律繁荣的民主”(discipline-flourishing democracy)向真正民主的转变过程中只能发挥有限的作用。与过去一样,缅甸政治改革的进程将一如既往由缅甸境内的政治力量决定,尤其是受军队力量影响。

一 退居幕后

当缅甸前最高领导人丹瑞大将和其领导的国家最高权力机构缅甸国家和平与发展委员会于2010年11月举行全国选举,并于2011年3月将政权移交给吴登盛时,他们并不是被迫如此。作为缅甸这片土地上最强大的武装力量,缅甸国防军并不害怕重大的军事失败或国内动乱,因为没有任何叛乱组织或政治运动有能力严重威胁内比都军政府的统治。尽管并非没有难度,但如果军政府选择拒绝交出权力,将军们仍然可以继续抵制民众对政治变革的要求,包括昂山素季和民盟也不能对其构成绝对的威胁。一些外国政治家和活动家组织声称,军政府非常关注1988年民主运动以来西方国家和各种国际组织实施的外交压力和经济制裁,可是实际情况可能并非如此。虽然其中一些制裁措施可能产生了轻微的影响,但军政府通过与东南亚国家联盟(以下简称“东盟”)以及中国、印度和俄罗斯等主要大国建立关系,成功地避开了制裁的影响。

如果军政府选择不交出权力,可能会不受各方面欢迎,并面临一些严重的国内问题。可是当它选择将权力移交给吴登盛政府时,它的权力基础仍然十分稳固。事实上,从几乎所有的衡量标准来看,2011年的军事政权比1962年奈温政变以来的任何时候都要强大。正如批评人士经常宣称的那样,国家和平与发展委员会之所以准备放松对权力的控制,允许缅甸发展一个更加自由的政府形式,并不是因为软弱和感到不安,相反,这么做是源于力量和自信。这其实是一个经过仔细考虑的长期计划的一部分。

据估计,2002年前后,缅甸国家和平与发展委员会得出结论:接受政治改革符合缅甸和缅甸国防军的最大利益。因为在经济、技术、军事和其他方面,缅甸落后于其区域邻国和世界其他地区。为了维护缅甸的独立、安全、经济增长和国家威望,缅甸必须变得更加开放、更加现代化、更加繁荣,受到更多的国际尊重。民主政治改革被视为一种可以让缅甸社会减压的方式,因为缅甸几十年来一直在被国际社会施加压力,例如被要求提供更大的个人自由、增加外部世界进入的机会,以及接受更多的外国商品和服务等。同时,缅甸国防军也想摆脱承担政府的一些细枝末节的责任,真正成为一支专业的军队(现任国防军总司令敏昂莱大将更喜欢用“标准化的军队”这个词),拥有现代化武器和装备。另外,缅甸国防军还希望能够再次与西方民主国家的武装力量建立关系,并最终获得他们先进的科学技术。

为了实现所有这些目标,缅甸必须从直接军事统治过渡到更民主的政府形式。但国防军的将军们并不准备完全移交权力,因为他们觉得不能把自己的全部信任和国家的命运交给一个文人政府。早在缅甸所谓的“民主时代”(1948~1962),军队将军们就一致认为这样的民主改革的结果是灾难性的。将军们还敏锐地意识到中东、北非和世界其他一些地区的民主政治过渡都失败了,所以必须要努力致力于确保缅甸不会发生此类危机。显然,一个有限的、精心控制的、自上而下的渐进民主化进程能够确保他们实现所寻求的目标。因此,军队领导层设计了一个“七步民主路线图”,设想“一步一步系统地”实施一个向“纪律繁荣的民主”目标不断过渡的政治改革过程。这一计划是2003年8月由时任缅甸总理钦纽宣布的。

正如缅甸国家和平与发展委员会发言人后来所解释的一样,该计划的第一步是重新召开1992年组建的旨在制定宪法的国民代表大会(该大会在1996年民盟代表退出后休会)。第二步是实施一项新计划,引入所谓的“真正的、有纪律的”民主制度。第三步是依据国民代表大会规定的原则起草新宪法。第四步是举行全民公投,批准新宪法草案。第五步是选举新的国家宪法中描述的各种立法机构(如人民院)。第六步是召集组建地方(省和邦)和全国议会。第七步是由民选代表、政府和“议会组成的其他中央机关”共同建设“一个现代化、发达和民主的国家”。

撇开这一进程的性质和最终所面临的问题不谈,可以说,在它提出来之后的8年里,军政府的确正是按它所承诺的在改革。尽管在这个过程中有来自缅甸国内外要求修改或放弃该路线图的压力,但这个“七步民主路线图”仍然得到了精确的执行。军方发言人强调,这是民主政治改革唯一可行的途径。2008年,对新宪法进行了全民公决。根据国家和平与发展委员会随后公布的数字,该国2270万合格选民中有92.4%的人支持该法案。2010年11月7日,省(邦)议会和国家立法议会都举行了选举。结果,由于民盟抵制了这次投票,军方支持的联邦巩固与发展党(以下简称“巩发党”)以压倒性优势获胜,该党赢得了全国范围内接近80%的席位。所有的新国会议员在接下来的1月宣誓就职。2011年3月,联席议会选举前将军吴登盛为缅甸总统。

这一路线图的改革进程在之后得到了继续。2012年4月1日新议会举行了议员补选,填补因接受部长任命而辞职或因去世而空缺的议员席位。2011年12月重新登记参加选举的民盟声称,在这次议员补选中欺诈和违反规则的现象普遍存在,但该党仍然在选举当天赢得了45个席位中的43个。其中一位成功当选议员的候选人是该党领导人昂山素季。2015年11月8日,省(邦)议会和全国议会再次举行大选。根据各方面的报道,尽管有些瑕疵,这次大选是自由和公平的。结果,民盟获得了压倒性的胜利,在联盟级别的竞争中民盟获得了491个席位中的390个(占79.4%)。民盟在两院的多数席位确保了它可以依法选举自己的新总统。根据2008年的宪法,昂山素季不能担任总统这个职位,因为她的两个儿子都是外国人,但议会为她特别设立了国务资政的职位。在选举之前,昂山素季就已经明确表示,如果不承认总统为最高职位,她会认为自己“凌驾于总统之上”,并充当缅甸事实上的领导者。

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