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城市基层治理的民意分类视角

作者

刘怡然 中国社会科学院社会学研究所助理研究员。她在牛津大学获得硕士学位,在清华大学获得博士学位。哈佛燕京学社访问学者,研究兴趣为经济社会学和政治社会学。

参考文献 查看全部 ↓
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城市基层治理的民意分类视角

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城市基层治理的民意分类视角

近年来,我国基层治理在实践中面临许多新机遇和新挑战。在经济社会高速发展,人们的日常生活水平不断提升的同时,人们的生活需求和思想观念也愈发多元。这导致原有自上而下的单一治理方式难以适应新的社会情境。因此,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出由社会治理代替社会管理的新思路,强调政府在治理中发挥主导作用而非包揽作用,鼓励和支持社会各方面参与治理;党的十九大报告也明确要求进一步创新社会治理模式,打造共建共治共享的社会治理格局。社会治理的重点内容之一是城市社会治理,而社区治理是城市社会治理的重要内容。城市社区是城市社会的基本治理单元,对其进行多元共治的实质是在党的领导下,推动政府、企业、社会组织、居民等主体共同参与,以更有效地解决民生问题。多元主体的表述是系统理论的呈现形式,但其本质上依旧在回应一个重要主题——民意。党的十九大报告明确指出“实现中华民族的伟大复兴,必须合乎时代潮流,顺应人民意愿”。这充分体现了中国社会对民意之于社会治理重要性的认知。

一 问题的提出

在社会治理转型背景下,各基层政府积极实践,开展了诸多利民项目。这些项目旨在应对民生问题,有些较为顺利,有些则举步维艰。现有相关研究普遍注意到了治理困境原因之所在,即:基层政府一方面面临自上而下的行政压力,另一方面承受自下而上的社会压力,且两者之间存在许多张力。具体而言,在行政压力方面,学者强调不同层级政府之间关系以及政府部门之间关系对基层政府治理的影响,认为科层制的压力和政府部门间的条块关系造成了基层政府的治理困境;在社会压力方面,学者强调从国家与社会关系切入,认为问题的根源在于基层政府与居民关系有失恰当。

关于社会压力的讨论,学界主要有两种视角。一种强调自下而上看问题,认为社会具有自主性,基层政府应努力促成社区的自我治理。在这一视角下,社区通常被视为城市中逐渐形成的具有凝聚力的共同体,居民具备自主性且拥有对社区公共事务的发言权(李友梅,2007)。因此,学者的讨论多聚焦于如何解决居民集体行动困境,如减少搭便车行为(杨立华,2007);如何促进居民形成现代公民精神以提高公民的公共性,如增加其对公共事务的关心(夏晓丽,2014);如何增加社区内的社会资本以强化居民之间的关系纽带和对社区的认同感(吴光芸、杨龙,2006)。这种视角在一定程度上参照了西方的经验,将居民自治作为最终目标,强调自发秩序的形成。

针对这种视角,有学者认为虽然社区自治有积极的一面,但其预设了政府与社会对立的不可调和,也过分强调了社区自治的全能化,既不利于社区治理,也不符合我国的实践。因此,他们更青睐自上而下的整合视角,认为国家对社会有着统领作用,同时也强调其对基层社会的整合不能遵循全能国家的思路,社会应配合国家或与之合作。尽管改革开放前后中国治理形态发生了深刻变化,但国家主导依旧是“本”,是根本;多元参与是“用”,是策略(刘敏,2017)。因此,国家与社会并非对立的关系,国家亦非铁板一块,应该更多地从两者间的互动去理解基层政权建设(王巍,2009)。

有一些学者从国家对社会赋权的角度探讨社区能力建设,认为应给予社区相应的资源和权利,激发居民参与意识,为共同治理创造良好条件(吴晓琳,2015);还有一些学者认为我国的社区建设一开始就是由政府推动的,因此政府需要调动居民的参与热情,成为管理公共事务的主体(李慧凤,2010);另有一些学者从效果的角度出发,认为目前的城市社区治理与理想仍有差距,未来的多元治理改革应该在为基层政府和社区减负的基础上培育社会组织,协调好政府与社会的合作关系(吴晓琳,2015)。这一视角强调政府在治理中的重要性,认为政府参与能为社会治理营造更好的环境。

总而言之,现有研究一方面探讨了政府上下级关系和部门之间关系对基层治理的影响,在一定程度上解释了自上而下的压力如何影响基层政府的治理效果;另一方面也关注了政府与社会之间的关系,突出了基层政府受到的自下而上的压力。这两种视角对基层治理中存在的问题都有一定的解释力,也都关注到了民意在治理中的重要作用;但二者共同的不足在于,将民意看作一个整体,未能观察到其内部差异性。现有研究在理论上对民意的笼统理解方式与实践经验中对民意的笼统化处理有重要关系。在以往的诸多项目中,政府对于民意的应对通常比较被动,以反应式和解决问题的方式为主,缺乏对民意本身的深入分析,忽略了不同群体和个体民意的区别,无法做到精细化和精准化的治理。

因此,基层治理的困境不可仅从政府内部和政府与社会间关系去理解,更要重视社会内部的差异。本文以北京市西城区的“民生工作民意立项项目”(以下简称“民意项目”)为例,提出从社会内部视角出发,通过分类方法将民意从一个描述性概念转变为分析性概念。在重新定义民意的基础上,分析和对比不同项目成败的原因,进而区分不同主体和内容的民意影响基层治理的机制,并提出相关基层治理建议。基层政府行为与其所处环境有密切关系,为尽可能地控制这一变量,本文所选取的案例均来自北京市西城区。作为首都核心区之一,西城区既要在北京市甚至全国起到带头示范作用,又要达到维稳的要求,面临的自上而下和自下而上的压力都很大,因此这些案例也具有典型意义。“关于建立健全‘民生工作民意立项’机制的思考”课题组走访了西城区政府多个部门和6个街道,并于相关工作人员进行了座谈,同时记录和查阅了以往政策和文件。本文尝试从政府的民意治理实践中,分析其治理逻辑,并对其实践做出分析,以扩展现有基层治理理论并服务于有效基层社会治理。

二 民意内涵及其分类

民意概念在不同社会中的形成过程有较大差异。学者们在将其从日常词语转变为政治观念和学术概念的过程中做出了许多诠释,他们的关注点主要集中于三个方面——主体、内容和性质。

民意主体是民意研究中的首要问题,如在《社会契约论》中,卢梭(2003)将民意分为“公意”和“众意”。其中,前者指大部分或者全体民众的共同意志,后者指个别意志的总和;除却个体意志间正负相抵的部分,剩下的总和仍然是公意。因此,公意也可被看作众意的最大公约数。在卢梭的定义中,公意是公正的,着眼于公共利益;众意则可能是偏颇的,着眼于个人利益。基于卢梭的论述,还有许多学者认为多数人的共识高于个别意见(佐藤彰等,1989;Poice,1992)。另一些学者对此提出质疑,认为民意不仅是共识,还应包括分歧。也就是说,民意主体不应是大多数人,还应该包括少数群体或个体。因此,民意中应强调不同意见的比例,而非共识。也就是应该强调不同主体所占的比例,而非简单地让多数人代替少数人。笔者认为,相比于欧美社会的构成和发展脉络,中国社会具有其特征。无论是中国古代社会中的“国家—家族—个体”结构,还是近代以来形成的“国家—集体—个体”结构,主体区别较为清晰。所以,民意应该包括所有主体的民意,并将其分为三个层次:整体民意、集体民意和个体民意。整体民意是指基于国家全体民众立场出发的意见,从长远来看是所有居民所希望实现的目标,因此更偏重于价值层面。在我国,重视民意是党和国家的一贯传统。党的根本工作路线是群众路线,宗旨是为人民服务。因此整体民意的呈现形式通常为党和国家的大政方针。集体民意为凭借各种关系纽带形成的群体的意志,呈现形式或途径包括利益团体、兴趣团体、文化团体等。个体民意就是每个个体的意向。笔者认为,若要理解民意概念,这三者都十分重要,缺一不可,既可以是统一的,也可以是不同的。

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章节目录

  • 一 问题的提出
  • 二 民意内涵及其分类
  • 三 案例分类与描述
    1. 第一类,民意征求型项目
    2. 第二类,民需申报型项目
    3. 第三类,民情驱动型项目
  • 四 案例解读及分析
    1. 第一类,民意征求型项目
    2. 第二类,民需申报型项目
    3. 第三类,民情驱动型项目
  • 五 总结与讨论

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