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第三章 制度与经济发展:“善政”的历史视角

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〔英〕张夏准(Ha-Joon Chang) 1963年出生,英国剑桥大学经济学教授,韩国发展经济学泰斗。首尔国立大学毕业后赴英留学,1992年取得剑桥大学博士学位。2003年获缪达尔奖,2005年获列昂季耶夫奖。被归类为制度学派的发展经济学家,研究领域为贸易政策、产业政策、经济发展、经济转型中的政府角色和全球化等,被誉为“最近十五年经济学界最令人兴奋的思想家”。著有国际畅销书《富国的伪善:自由贸易的迷思与资本主义秘史》(Bad Samaritans:The Myth of Free Trade and the Secret History of Capitalism)、《资本主义的真相:自由市场经济学家的23个秘密》(23 Things They Don’t Tell You about Capitalism)。
蔡佳 毕业于首都师范大学,获得历史学与英语教育双学位,现代国际关系史硕士学位。

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第三章 制度与经济发展:“善政”的历史视角

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第三章 制度与经济发展:“善政”的历史视角

第一节 导言

在“善政”的旗号下,制度发展问题最近已经成为发展政策讨论的中心议题。在过去的10年间,国际发展政策机构逐渐认识到,此前将重点放在通过“好政策”来“确保价格合理”是有各种局限的。现在这个机构开始意识到支撑价格体系的制度结构的重要性。[]特别是亚洲金融危机之后,国际发展政策机构开始将重点转向“确保制度合理”,并开始附加卡普尔(Kapur)和韦布(Webber)提出的“与治理相关的种种条件”[],而这场危机普遍被认为是制度结构不合理的结果。

一些人提出了反对意见。他们认为,每个国家都应该采用一套“好制度”(遗憾的是,这些制度常常被等同于美国的制度),并要求落后国家在短时间内(通常是5~10年)实现转型——世贸组织的各种协议就是最好的例证。他们还认为当前世贸组织制定的各种协定其实就是对他们的观点最好的证明。支撑这一观点的是一批数量快速增加的资料,主要来源于世界银行及其所属机构。这些资料可以在体制变量和经济发展之间建立统计相关性,并作为前后两者之间存在因果关系的假定基础。[]

到底哪些制度应该列入“善政”之列?对此众说纷纭,一个重要的原因是我们还没能完全理解特定的制度和经济发展之间的关系。“善政”通常应包括:民主制、廉洁高效的官僚和司法制度、对(私有)产权包括知识产权的有力保护、良好的公司治理制度(特别是信息披露制度和破产法)、良好的金融制度。另外还有一些不常被纳入但很重要的内容,主要包括:良好的公共财政体系、社会福利体系、保障工人权益的劳工制度等。[]

批评者认为,一方面,各个国际金融机构并没有得到官方授权去干预大多数“治理”问题;[]另一方面,对发展中国家来说,发达国家的制度对发展中国家的人力和财力的要求太高了。还有一些批评者提出,有些制度甚至有悖于发展中国家现有的社会准则、文化价值观念。此外,也有人强调制度移植非常困难,并告诫不能将普遍的制度标准强加给情况各异的国家。

这些批评者的观点确有道理,但如果不清楚何种制度在何种条件下是必要的和(或)可行的,他们就将发展中国家现有的制度都加以合理化,这当然是危险的。可是还有其他选择吗?

第一个直接的办法就是,移植制度,观其效果,并且直接找到适合特定发展中国家的“最佳”制度。遗憾的是,从许多发展中国家结构调整失败和苏联共产主义国家经济转型失败的历史经验中,我们可以看出,这个方法并不可行,而且代价极高。

第二个方法就是让发展中国家静候制度的自然演进。建立适合本国国情的体制的最好办法莫过于任其自然演进,这种观点有一定道理,而且当今发达国家在自身发展历程中也采用了这种方法。不过,制度的自然演进需要漫长的时间,而且鉴于进化过程的本质,我们并不能保证通过这个方法产生的制度就一定是适合特定国情的制度。

第三个方法就是折中途径,以史为鉴,这种方法是笔者倾向采用的方法。正如我们在第二章从历史角度审视“好政策”那样,在制度发展方面,我们也能够而且应该从发达国家的历史状况而不是当前状况吸取教训。这样,发展中国家既可以学到发达国家的经验,又无须为创造新体制付出代价(这是发展中国家作为“后来者”,为数不多的优势之一)。这个方法非常重要,因为制度一旦确立,改变起来可能要比改变政策困难得多。另外,一些捐助国往往鼓励接受其财政援助的国家采纳某些特定的制度,而有些受助国政府会提出“我们尚未准备好”。借助这种历史视角,捐助国就可以判断出受助国的说法是否如实合理。

正如笔者在第一章所提到的,虽然从历史的角度来理解当今的发展问题具有显著的现实意义,但奇怪的是,这种方法很少被采纳。这种不正常的现象在制度发展领域尤为严重。[]本章力图填补这一重大空白。

在本章第二节中,笔者主要考察了19世纪初至20世纪初现在被视为“善政”必不可少的各个组成部分在当今发展中国家是如何演进的。本节中笔者主要考察了“善政”的六大主要内容,分别是民主制、官僚和司法制度、产权制度、公司治理制度、公私金融体制、福利和劳工制度。

在本章第三节中,笔者将当今发达国家过去所取得的制度发展同与之有类似发展水平的当今发展中国家的制度发展情况进行了比较。本章第三节第一小节通过三张“快照”(1820年、1975年和1913年)展示了当今发达国家早期制度演进的历史进程。本章第三节第二小节探讨了当今发达国家制度演进的过程是如何“漫长而曲折”的。本章第三节第三小节比较了当今发达国家过去的制度发展水平和当今发展中国家的制度发展水平,并指出在可比较的发展阶段,当今发展中国家的制度发展水平实际上要比当今发达国家过去的制度发展水平高得多。

第二节 发达国家的制度发展史

一 民主制度

关于民主制度与经济发展之间关系的争论一直都特别激烈。[]战后初期,一种流行的观点认为,发展中国家负担不起“昂贵的”民主制度。今天国际发展政策机构的主流观点认为,民主制度有利于经济发展,因而必须加强民主为发展创造前提条件。[]不过,也有人认为,民主是发展的结果而不是前提条件,因此,无论我们是否认同民主有利于发展,民主都不是我们可以真正控制的一个变量。

本节并不试图阻止这场长期而艰难的争论。不过,发达国家在这方面的历史经验给我们一个有趣的启示,令读者停下来思考,而不是立刻接受民主是发展的前提这一当今主流观点。

当选举最早出现在当今发达国家的时候,选举权仅局限于极小部分拥有土地的男性公民(通常在30岁以上),而且往往根据财产、教育程度和年龄的不同,每个人拥有的选举权也不尽相同。

例如,在法国,1815~1830年,只有30岁以上、至少缴纳直接税300法郎的男性才有选举权,这就意味着3200万总人口中,只有8万~10万人(占总人口的0.25%~0.3%)有选举权。1830~1848年,法国选举权的条件有所放宽,但有选举权的法国人仍只占总人口的0.6%。[]在英国,颁布的《改革法案》(Reform Act)是英国扩大选举权过程中具有决定意义的重大事件。当代观察家们普遍认为,在此之前,英国地主可以通过影响佃农、贿选、赞助等手段控制40次郡一级选举中的39次。[]不过,该法案颁布以后,拥有选举权的比例也只是从原来14%的男性公民提高到了18%。这个法案使财产权和选举权的联系更紧密了,也正因为如此,大量没有财产或财产极少的工匠和劳工们并没有获得选举权。意大利在1882年把选民年龄下限降到21岁,并放宽了对纳税额的要求。纳税额度虽然有所降低,但依然存在,再加上还有文化程度的限制,[]这时的意大利全国也只有约200万男性公民(占总人口的7%)拥有选举权。

直到1848年,法国才实现了成年男子普选,受限的民主制才开始出现在当今发达国家。从表3-1可见,19世纪中叶到20世纪最初的几十年里,大多数当今发达国家实现了成年男子普选。然而,这一过程并不是一帆风顺的。

表3-1 当今发达国家实现普选的起始年份

例如,19世纪后期,德国社会民主党有望赢得萨克森选举,至少是有赢得地方选举的可能性。于是,萨克森废除了此前采用的普选制,转而采用普鲁士式的“三级”选举制(普鲁士在1849~1918年实行)。[]在这一体制中,三个等级(按收入划分)中的每一个等级都选出同样多的代表组成议会。事实上,每个等级的总人数是不一样的,其中第一等级仅占总人口的3%~5%,而第二等级占总人口的10%~15%。这就意味着上层两个等级的实际选举权是大于最贫穷的第三等级的。1909年,萨克森甚至根据收入和地位不同给每个选民1~4个选举权,这就更偏离民主的方向了。例如,大农场主可以多得3个选举权,受过良好教育的人士和50岁以上的选民也可以得到更多的选举权。

1870年,美国通过了宪法第15条修正案,严禁各州“以种族、肤色或曾受到奴役为由”剥夺黑人的选举权。此后,黑人也获得了选举权。不过1890~1908年,南方各州先后再次剥夺了黑人的选举权,其中密西西比州是在1890年,佐治亚州是在1908年。当时明目张胆地推行种族主义政策已经不再可能,于是这些州采取了征收人头税、财产限制(同样剥夺了一些贫穷白人的选举权)和文化程度测试(对白人文盲极为宽松)等手段,使南部各州有资格选举的黑人寥寥无几。例如在路易斯安那州,1896年大选时有13万黑人参与了投票,1900年却只有5000人。[]此外,由于受到暴力威胁,本来为数不多有资格投票的黑人选民大多不敢去登记,即便登记了的黑人选民最后也不敢去投票。这种状况一直持续到1965年。那一年,在民权运动(The Civil Movement)的推动下,美国通过了《选举权法案》(Voting Rights Act)。

1932年,西班牙实行普选制,导致出现了一系列“左倾”或“中左倾”的共和政府,遭到了保守势力的强烈反对。1936年,以弗朗西斯科·弗朗哥为首的保守势力发动武装政变,推翻了共和政府,民主制度的发展也随之陷于停滞。直到1977年弗朗哥独裁统治结束,民主制度才得以恢复。[]

到第一次世界大战末期,大部分当今发达国家在多数(白人)人口中实现了成年男子普选。即便完全从“民主”这个词的表面含义来讲,这些国家也算不上民主国家,因为妇女和少数民族并没有选举权。直到1946年,表3-2中所列的19个当今发达国家才大多实现了全民普选。

澳大利亚和新西兰先后在1903年和1907年赋予妇女选举权,是最早赋予妇女选举权的国家。不过澳大利亚非白色人种直到1962年才获得选举权。挪威直到1907年才开始允许纳税妇女和嫁给纳税男子的妇女参加选举,1913年实现全民普选。[]美国到1920年才允许妇女投票,而英国是在1928年。其他许多国家(如德国、意大利、芬兰、法国和比利时等)到第二次世界大战之后才允许妇女投票。在瑞士,妇女获得选举权比男性实现普选权要晚将近100年(其中,前者是在1971年,而后者是在1879年)。

另外,一些国家有基于政治信仰的选举权限制——1944年,芬兰禁止共产主义者投票。一些非白种人占相当比重的国家,如澳大利亚,选举权有种族限制。在美国,即便是在北方各州,黑人的选举权在内战之前也一直受限。例如在1821年,纽约州取消了对白人选民的财产限制,却将黑人选民的财产要求提高至250美元,“这一数目对该州几乎所有的黑人来说都是无法企及的”。1860年,在新英格兰地区仅有5个州,黑人(当然只是男性)可以和白人以同等条件参加投票。[]即使在1870年宪法第15条修正案通过之后,各种正式的(如读写能力、“品性”、财产要求)和非正式的(如暴力威胁等)障碍仍将黑人挡在选举大门之外。[]

当今发达国家最初正式实现民主时,民主制度的质量往往很差,就像当代许多发展中国家那样。“质量”问题一般体现在根据种族、性别和财产占有程度有选择地赋予公民选举权。这一点我们已经提及,但远不止于此。

第一,直到20世纪,秘密投票才得到普及。虽然挪威在民主制度方面比较发达,[]但它到1884年才开始实行秘密投票。1919年普鲁士选举改革之前,由于投票不保密,雇主可以向工人施压,迫使他们按特定的方式投票。1913年,法国才出现投票信封和写票间,这比实现成年男子普选要晚了几十年。[]

第二,收买选票和选举舞弊行为比比皆是。例如,贿选、威胁、通过承诺提供就业机会拉票等现象在19世纪后期前的英国选举中相当普遍。1853~1854年,英国通过了《腐败行为法案》(Corruption Practices Act),这是为控制选举腐败而采取的第一个重大举措。该法案首次定义了贿选、“小恩小惠”、不当影响和威胁等行为,同时确立了选举账目登记和审计程序。但是这些措施并未奏效。[]1883年,英国又通过了《腐败与非法行为法案》(Corrupt and Illegal Practices Act),大大减少了选举腐败行为,但选举中的腐败问题还是延续到了20世纪,特别是在地方选举中。[]在美国实现成年男子普选之后的几十年里,利用政府官员开展党派政治宣传(包括强迫他们为竞选基金捐款)、选举舞弊、收买选票等选举丑闻数不胜数。[]

由于竞选耗资巨大,官员们在当选后腐败就不足为奇了。19世纪后期,美国立法机构特别是各州议会腐败至极。后来的西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)总统悲叹,纽约州那些把表决票公开卖给游说团体的议员们,“对待公职生涯的态度就如同秃鹫对待死羊一般”[]

这么看来,当今发达国家通向民主的道路是曲折的。经过数十年的政治运动(如为妇女和黑人争取选举权的政治运动)和选举改革之后,这些国家才达到了民主制最基本的要求,即普选制和秘密投票制。但这时的民主制还依然备受选举舞弊、收买选票和暴力威胁的困扰。

有趣的是,与同处在早期发展阶段的当今发达国家相比,当今发展中国家在民主制度方面似乎做得更好些。从表3-2中可见,没有一个当今发达国家在人均收入低于2000美元(按1990年国际美元计算)的时候实行普选,而表3-2所列出的当今大部分发展中国家在远低于这一水平的情况下就实现了普选。

表3-2 各国在实现全民普选时的人均收入水平

表3-2 各国在实现全民普选时的人均收入水平-续表

当然,就像当今发达国家过去那样,这些发展中国家在民主进程中也大多经历了各种反复,特别是由军事政变造成的反复。必须指出的是,当今发展中国家的非民主政权虽然有时会使选举陷于停顿,但从未出现过根据财产情况、性别、种族等因素选择性地给予选举权的情况,而这些因素在当今发达国家的早期阶段曾被广泛接受,成为选举权的合法标准。这表明,暂且不谈普选实践,至少普选理念在今天发展中国家要比处在类似发展阶段的当今发达国家要更深入人心。

二 官僚和司法制度

(一)官僚制度

高效廉洁的官僚机构对经济发展至关重要,几乎没有人会反对这一观点,就连那些常常怀疑政权能动性的人也不例外。[]然而,当前我们热议的话题是到底该如何定义高效和廉洁、如何制定官僚激励体系以实现高效和廉洁。

20世纪的主流观点是由德国经济学家、社会学家马克斯·韦伯提出来的。他认为,现代官僚制度的基础是精英选拔、长期闭合的通才式职业道路、源于制度规章管理的群体归属感。[]最近“新公共管理”(New Public Management,NPM)学说对正统的韦伯理论提出了挑战。该学说主张进行官僚制度改革,使其更倾向于短期开放的专才式职业道路、更强化金钱激励和以量化透明的绩效标准建立更高效的(或保持距离型的)管理模式。[]

新公共管理学说所倡导的某些变化可能有益于调整发达国家中已有的韦伯式官僚制度,但对广大发展中国家来说,最迫切的问题是如何使自己现有的官僚制度具备最基本的“韦伯特征”。[]这也是当今发达国家在早期发展阶段曾经面临的任务。

众所周知,直到18世纪,公开出售公职和荣誉的行为——有时还有广为宣传的明码标价——在当今发达国家非常普遍。腓特烈·威廉一世(1713~1740年在位)进行广泛的官僚制度改革之前,普鲁士的官职虽没有被公开出售,但官员通常要为第一年的薪水纳税,因此官职常常被授予愿意缴纳最高税金的人。[]

因为官职可以公开买卖,在许多国家官职被视为私有财产。例如在法国,1873年之前官员纪律一直难以制定正是出于这个原因。[]英国19世纪初实行官僚制度改革之前,政府部门是不对议会负责的私人机构,只给官员开服务费而不付薪水,并且保留了许多过时的职位,如挂名职位等。[]同出售官职有关的另一件怪事是包税制[]。包税制在大革命前的法国相当普遍,也在英国、荷兰等其他国家实行过(详见本章第二节)。

随着1828年安德鲁·杰克逊(Andrew Jackson)当选美国总统,政党分肥制(将公职委派给执政党支持者的制度)成为美国政治的关键制度。内战后的几十年里,政党分肥制愈演愈烈。[]19世纪,要求公职改革的呼声高涨。人们强烈要求建立一支专业的、无党派倾向的文官队伍。但直到1883年美国通过《彭德尔顿法案》(Pendleton Act)才算在官僚制度上取得一些进展(法案详细内容见下文),[]而意大利和西班牙在整个19世纪一直实行政党分肥制。[]

除买卖公职外,官僚体系中的裙带关系也十分盛行。这方面的具体历史数据是很难统计的,对现有数据的分析也必须慎之又慎。阿姆斯特朗(Armstrong)指出,法德两国有相当一部分精英行政官员的父亲曾做过高级文官,这足以表明其中的裙带关系。[]例如19世纪早期法国实现工业化以前,大约23%的高级文官的父亲也是精英行政人员。在19世纪中期法国工业的崛起阶段,这一比例仍高达21%。普鲁士在19世纪早期和中期的高级文官的父亲也是精英行政人员的比例分别为31%和26%。[]弗伊希特万格(Feuchtwanger)指出,即便是在腓特烈·威廉一世推行广泛的官僚制度改革(见下文)之后,“裙带关系依然猖獗,许多公职甚至几乎是世袭的”[]。普鲁士通过变更入职条件,消除了来自受过良好教育的中下层人士的竞争。19世纪60年代,“经过严密控制的选拔程序选拔,产生了一支由贵族和较富裕的中产阶级组成的精英行政队伍”。[]

由于买卖公职、政党分肥制、裙带关系普遍存在,大多数当今发达国家官僚队伍中专业精英奇缺的情况至少延续到19世纪末期也就毫不奇怪了。美国的杰克逊主义者鄙视专业知识,以让尽可能多的公民能参与政府事务为由反对官僚专业化。虽然根据1883年《彭德尔顿法案》,美国设立了公务委员会管理联邦政府官员的竞聘性选拔,但是真正实行竞聘性选拔的公职岗位仅占10%。19世纪末,意大利的官员们“在任期、解聘、养老金等方面既没有约定俗成的保障,也无权提起诉讼,更没有法律保障”。直到20世纪初,西班牙公职人员的职业生涯在很大程度上取决于当时所谓的“教父制”(godfathership)。19世纪,比利时是仅次于英国的第二大工业国。即便如此,比利时的文官专业化直到1933年才完全实现。[]

当今发达国家的官僚制度现代化是经过漫长而艰难的改革才得以实现的。普鲁士是官僚制度改革的先驱。1713年,腓特烈·威廉一世登上皇位后,便发动了一场广泛的官僚制度改革,主要措施有:将分散在20多个领土实体(其中许多领土实体甚至不接壤)的权力和职责重叠的部门的权力集中到中央,把官员们的地位从皇室的私仆变为国家的公仆,定期以现金形式(而不是以前的实物形式)支付官员足额薪水,建立严格的官员监督体系等。[]得益于以上措施及其子腓特烈大帝(1740~1786年在位)进一步采取的措施,19世纪初普鲁士可以说已经具备了现代官僚制度(韦伯式的官僚制度)的各项关键因素——入职考试、层级结构、养老金体系、纪律规定和固定任期。19世纪初,德意志其他各邦,如巴伐利亚、巴登、黑森等也按照这一思路在官僚制度上取得了重大进展。[]

1780~1834年,英国通过一系列改革消除了挂名职位。19世纪上半期,英国基于服务费的官僚薪酬制转变为薪金制。这一时期,英国政府部门从私人机构转变为现代意义上的政府部门。到1860年之后,英国文官制度彻底实现了现代化。[]在19世纪的最后20年里,美国的官僚制度专业化取得了重大进展,联邦政府中实行竞聘选拔的职位比例从1883年《彭德尔顿法案》刚刚颁布时的10%上升到1897年的将近50%。[]

(二)司法体系

当代关于“善政”的论述强调由政治上独立的司法机构来行使“法治”。[]但我们不要轻易相信“司法独立”的说辞。

在政治上高度独立的司法制度(比如德国和日本的司法制度)不一定能令人满意,因为这样的司法制度缺乏民主责任。正因为如此,一些国家的部分司法人员是通过选举产生的——当今的美国和19世纪的英国就是最广为人知的例子。[]英国最高级别的法官也是上议院议员。司法和立法之间的界线是模糊的。不过,很少有人认为这是一个大问题。

因此,我们在认识司法制度时,不能简单地只看制度的政治独立性,而应该考虑多个角度——司法人员的专业精神、办案质量(既要从“法治”角度来看,也要从广阔的社会角度来看)以及体系的运行成本。

与当今发展中国家的司法制度一样,许多当今发达国家的司法制度也曾苦于过多的政治影响和司法任命(或选举)中的腐败行为,这种状况一直持续到19世纪末,甚至还要更晚。司法体系中常常充斥着几乎未受过任何法律培训却拥有特权的人员,导致司法不公并且司法人员缺乏专业精神。

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章节目录

  • 第一节 导言
  • 第二节 发达国家的制度发展史
    1. 一 民主制度
    2. 二 官僚和司法制度
      1. (一)官僚制度
      2. (二)司法体系
    3. 三 产权制度
      1. (一)有关产权和经济发展的若干误解
      2. (二)知识产权
    4. 四 公司治理制度
      1. (一)有限责任制
      2. (二)破产法
      3. (三)审计、财务报告和信息披露
      4. (四)竞争法
    5. 五 金融制度
      1. (一)银行和银行监管
      2. (二)中央银行
      3. (三)证券监管
      4. (四)公共财政制度
    6. 六 社会福利和劳动制度
      1. (一)社会福利制度
      2. (二)童工管理制度
      3. (三)管理成年工人劳动时间和劳动条件的制度
  • 第三节 过去及当今发展中国家的制度发展
    1. 一 当今发达国家制度发展历史一览
      1. (一)1820年——工业化早期
      2. (二)1875年——工业化方兴未艾
      3. (三)1913年——工业化成熟的开始
    2. 二 制度发展进程——漫长而曲折
    3. 三 与当前发展中国家之比较

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