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第三章 历史视野下的中国农村贫困治理及其转型

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许汉泽 南京航空航天大学讲师,硕士生导师;先后在东南大学、中国农业大学获得法学学士、法学硕士和管理学博士学位;主要研究领域为扶贫与基层治理、农村公共政策等;在《探索与争鸣》《公共管理学报》等核心期刊上发表论文20余篇,其中6篇被人大复印报刊资料、《新华文摘》(网刊)全文转载;曾获2016—2017学年中国农业大学博士研究生“国家奖学金”、“校长奖学金”,2018年度中国农业大学“五四青年标兵”、北京市研究生优秀毕业生等多项奖励;目前主持国家民委民族研究青年项目等课题。

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第三章 历史视野下的中国农村贫困治理及其转型

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第三章 历史视野下的中国农村贫困治理及其转型

党和政府对于贫困的关注和治理有一个历史的过程,也只有将贫困治理放到历史视野下进行比较才会有更加深入的理解。本章主要对中国农村的贫困治理的转型与变迁进行一个简要的历史梳理,为随后的案例分析和理论讨论做宏观和长时段的背景铺垫。根据时间顺序和历史逻辑,本章从改革开放之前的减贫阶段、制度变革与经济增长背景下的发展式减贫阶段、农村大规模开发式贫困治理阶段、综合性贫困治理阶段以及脱贫攻坚阶段五个时期考察中国农村贫困治理的历史变迁。

一 中国减贫的历史基础:一段被忽略的扶贫史

对于中国的贫困治理,学术界往往会将1978年改革开放之后作为贫困治理的起点。很少有学者关注新中国成立后到改革开放之前这段时期内党和政府的减贫措施和路径。我们认为要想全面认识贫困治理,就需要将扶贫放在历史的脉络之中去理解,新中国成立之后到改革开放之前这一时期虽然没有非常明确的扶贫政策,但是经济的快速增长、政治制度的变革以及社会政策的制定与完善等,都为以后的贫困治理打下了坚实的基础。我们认为当下精准扶贫、脱贫攻坚过程中运用的很多工作方法也都深深根植于革命传统而受到了历史的影响,对于贫困治理的研究也非常有必要追溯到1949年甚至更前。所以这就需要我们将历史视角带回到扶贫研究的脉络之中。

不同于韦伯主义从文化观念角度认为现代性伦理缺失与外部现代性的扩张会不可避免地导致贫困的发生;马克思主义则是从社会结构视角出发认为贫困主要来自资本家对于工人和无产阶级的剥削。在深入考察欧洲工人阶级的生存状况的基础上,马克思、恩格斯认为无产阶级贫困化是由资本主义制度本质决定的,是资本主义生产方式的普遍规律。资本积累的同时,工人阶级的贫困也在加剧。无产阶级贫困化主要表现在经济上受剥削、政治上受压迫、精神和道德上受奴役等方面。所以只有推翻资产阶级的政治统治,消灭资本主义私有制和雇佣劳动制度,才能最终消灭贫困(山东大学政治经济学系教研室、资料室,1979)。马克思、恩格斯主要是通过对无产阶级贫困现象及贫困化现实的考察来揭露资本主义贫困问题的本质、发生规律及制度根源。这为我国的贫困户反贫困认识与实践提供了思想基础和理论支撑(黄承伟,2020)。

而毛泽东在其早期著名的《寻乌调查》《兴国调查》《长岗乡调查》等几篇调查文章中就运用了马克思主义的理论对中国农村进行阶级分析,其中特别分析了佃农、雇工、贫农、农村土地问题等诸多与农村贫困有关的社会因素与问题。在《中国佃农生活举例》一文中,他详细记录了湖南湘潭西乡一个佃农家庭的支出和收入,得出了只有在非常苛刻的条件[]下这个佃农家庭才能够达到收支相抵状态的结论,并指出“中国佃农比世界上无论何国之佃农为苦!”在《寻乌调查》中,他将贫农本身划分为四个阶层,即半自耕农(占农村全部人口的10.5%,占贫农的15%)、较好佃农(占农村全部人口的42%,占贫农的60%)、较穷困贫农(占农村全部人口的10.5%,占贫农的15%)、最穷贫农(占农村全部人口的7%,占贫农的10%),并详细地从地租剥削、高利剥削以及税捐剥削等方面论述贫农致贫的原因。在《兴国调查》中,他对八个不同的家庭进行了对比研究,通过对不同阶级革命前后状态的比较发现贫农和雇农在革命之后获益较多,不仅分田分山、取消债务,而且物价降低以及婚丧消费都大大降低(毛泽东,1982)。由上可以看出毛泽东早期的社会调查研究非常重视农村贫困和贫农问题,主要运用马克思阶级分析的方法来对贫农问题进行剖析,最后提出通过进行土地改革、消除农村之中剥削的办法来解决农村的贫困问题。

从历史上看,对于贫困人口的关怀作为我党的一项优良传统而被传承于革命与社会建设的全过程。从最初的土改过程中的“个别访苦”到组织化的“访苦”“引苦”“诉苦”“解苦”等,将广大的农民培养成具有政治主体性的“主人翁”,并在革命中发挥巨大的动员作用。这种访贫问苦作为我党贯彻群众路线的工作方法被延续下来并广泛运用(李放春,2010)。而在这种通过“诉苦”激发“阶级意识”再到“翻身”的过程中,农民的“感恩型的国家观念”形成(郭于华、孙立平,2002)。可以说各个时期我党对于农村广大贫困人口的真正关注和重视以及将其内化为一种常规化的工作机制和方法,并与社会政治动员相结合,共同确保了革命和社会建设的成功。所以,对于农村社会深入细致的调查、认清社会的性质以及对于农村贫困人口的组织、动员并解决他们的实际问题是我党在革命时期取得成功的重要经验。从上可以看出,革命时期的扶贫问题深深地嵌入革命行动之中,是与农村阶级、土地改革、革命动员等密切关联的政治问题。

所以回溯中国的扶贫历史与实践,我们可以看出扶贫领域在很大程度上受到革命传统的影响。贫困户往往被看作“自在阶级”,其主体通常被认为“觉悟差”,并伴随着“等、靠、要”等懒惰的具体表现与性格特质。于是,一方面,广大党员干部抱持贫困户脱贫致富的革命信条;另一方面,他们又反对一味“消极等待”,而是想方设法“发动群众”来摆脱贫困,积极引导与启发广大贫困户走上致富之路,贫困户脱贫致富的过程也是其阶级觉悟提升的过程。扶贫的政治性在此阶段被确立并在之后的贫困治理中得到延续,政治化的扶贫话语诸如攻坚战、军令状、树典型、送温暖等也随处可见。由此可见,贫困治理并不是在精准扶贫出现之后突然被作为一项政治议程上升到国家战略高度,对贫困人口的高度关注是革命传统的延续,也是我党的使命和社会主义的本质使然。

新中国成立后,虽然政府没有十分明确的专门化扶贫政策,但是一方面,对于困难群体的救助以及提高人民的生活水平却是党和政府一直追求的目标;另一方面,到改革开放前,党和政府对于农村贫困问题的关注和一些措施的实施为之后大规模、专门化的扶贫工作打下了坚实的基础。无论是后来的开发式扶贫还是现在的精准扶贫、脱贫攻坚战,都是在扶贫工作的基础上开展的,也都或多或少受到了之前工作方法、制度设置、政策实施以及政治传统的影响。所以对于新中国成立后到改革开放前这一段扶贫史我们不能忽视,更不能遗忘这一阶段党和政府在扶贫方面所做的基础性工作,需要对其重要性进行进一步认识与研究。

张瑞敏、张晓婵(2014)认为,新中国成立初期的反贫困路径主要可以分为以下三个方面:第一,实施新民主主义政纲,在城市调整工商业、减少赋税,在农村地区保存富农的经济政策,使国民经济得到有效恢复;第二,确立共同富裕的目标,实施过渡时期总路线,为了增产和防止贫富分化变革生产关系,在农村开展农业合作社运动;第三,国家确立并实施超常规的赶超式发展战略,同时在农村建立人民公社制度。

有学者认为,新中国成立以来到改革开放之前的农村扶贫工作属于“小规模的救济式扶贫”阶段。新中国成立后全国农村实施土地改革,广大农民虽然获得了基本的生产资料,但是由于历史原因,农村的贫困状况短时期之内难以改变。在当时的情况下,我国经济发展水平决定了无法对贫困人口进行大规模的扶贫救助,只能通过小规模的扶贫手段开展救济。这个时期农村扶贫主要通过以下途径进行:一是在全国开展大规模的基础设施建设,改善农村交通条件和灌溉设施;二是在全国建立农村信用合作体系,发展农村基础教育及农村基本医疗和卫生事业,并初步建立了以社区“五保”制度和救济农村特困人口为主的社会基本保障体系(朱小玲、陈俊,2011)。“五保”和社会救济制度是中国特色贫困治理体系的重要组成部分,其所发挥的作用一直持续到现在。

共同富裕是社会主义的本质要求和根本原则,让所有劳动者过最美好的生活,这是社会主义区别于以往一切社会制度的本质所在。所以解决贫困问题、实现共同富裕不仅仅关乎农村的稳定和农民的实际生活,更是政党和政府合法性的坚实基础。扶贫在中国成为一项政治议程,从根本上讲这是由社会主义的本质和基本原则所决定的。

1953年12月,毛泽东主持制定《关于发展农业生产合作社的决议》,明确提出“使农民能够逐步完全摆脱贫困的状况而取得共同富裕和普遍繁荣的生活”[]。1955年,毛泽东在实现“一化三改”的时候又指出,“在农村中消灭富农经济制度和个体经济制度,使全体农村人民共同富裕起来”(《毛泽东文集》第六卷,1999:437)。为了实现这个目标,他认为“就得领导农民走社会主义道路,使农民群众共同富裕起来”[]

新中国成立后到改革开放前中国的扶贫实践主要总结为以下三个方面。

第一,经济方面的增长与基础设施建设为将来的扶贫工作打下了坚实的基础。从20世纪50年代到70年代中期,中国政府通过对资源的有效控制,在全国范围开展了大规模的农村基础设施建设,改善农村灌溉设施和交通条件。据估计,在此期间全国公路通车里程增加9倍,灌溉面积增加125%。通过建立全国性农村信用合作社网络,改善了农村金融服务。到1978年,中国已经建立了有近60000个乡镇和县级以上营业机构及350000个村信用站的农村金融服务网。从1952年到1978年,农村信用社累计为农民提供了1373.5亿元的农业贷款。其间,中国从中央到乡镇建立了40000个农业技术推广站,农技推广网几乎覆盖了全国所有的乡镇。通过技术推广,一大批先进适用的农业技术在广大农村得到应用、推广(国家统计局农村社会经济调查总队,2000)。

第二,政治方面的制度变革消除了农村不平等的社会结构。通过土地改革,增加农民对土地(自然资源)的占有和使用权。在1949年之前,中国农村的土地占有情况是相当不均的。据估计,在1934年占农村户数4%的地主占有50%的可耕地,而占农村户数70%的贫雇农只占有17%的可耕地(章有义,1957)。1949年后中国在全国范围内开展了土地改革,剥夺地主拥有的土地,分配给贫雇农。土改让全体农民获得了土地所有权,到1952年中国农村原来不同阶级间土地分配不均的情况基本得到解决。土改的完成,使中国农村基本消除了农民无地这一在其他发展中国家造成农村贫困主要因素的影响,为后来中国农村扶贫奠定了一个十分有利的制度基础(国家统计局农村社会经济调查总队,2000)。从20世纪50年代中后期开始,农民对土地的占有转变为合作社所有,后来又演变为人民公社时期的三级所有。但我们不得不承认土地制度的改革有效地缓解了当时广大农民的贫困状况。

第三,社会政策方面建立了初步的农村社保、医疗和教育体系。这一时期,在农村中首次创建了以人民公社经济为依托的社会保障制度,其中主要包括农村“五保”供养制度、特困户救济和救灾制度。农村的合作化和人民公社运动打破了农村社会原有的诸如义田、族田、义仓等传统社会保障形式(常亮,2016),面对在新的制度体系内仍然存在社会不平等以及弱势群体的情况,农村需要建立新的社会保障体系。“五保”制度是在与人民公社制度紧密结合并吸收了传统的农村救济思想的基础上产生的。“五保”供养制度主要是指对农村之中生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员,给予保吃、保穿、保烧,给予年幼的保教和年老的死后保葬五个方面的保障,简称“五保”(宋士云,2007)。“五保”制度的福利标准虽低,但是覆盖面却很广。20世纪70年代,全国“五保户”人数有300万人左右,其中有250万—260万人实际享受到了“五保户”待遇,占85%以上(张磊,2007)。这一时期,农村还建立了以集体经济为基础,集体与个人相结合、互助互济的合作医疗体系,并形成了公社设立卫生院、生产大队设立医疗站的农村医疗卫生网。到1976年,90%以上的公社建立了卫生院,93%的生产大队建立了合作医疗,并涌现出一大批“赤脚医生”,其数量曾达到180.2万人(周彬彬,1992)。同期在教育方面,全国农村基本形成了生产队办小学、公社办中学、区委会办高中的教育格局。当时在国家财力不足的情况之下,采用“政府补贴+公社的公共经费分担”的全民办教育模式,1949年全国学龄儿童入学率只有20%,1978年达到95.5%(张德元,2004)。我们暂且不谈其办学质量效益问题,就基础教育的普及而言就已经取得了巨大的成就。

这一阶段的减贫逻辑可以归结为通过制度变革改变生产关系、消除农村剥削和社会分化,在经济恢复、增长的基础上实现平均化的分配、公共服务供给以及基本社会保障制度的建立(汪三贵等,2017)。

可以说在改革开放之前并没有专门化的扶贫行动和瞄准性的扶贫政策,党和政府对于农村贫困的关注与解决措施往往与政治、经济相关联,也就是说贫困问题是被作为政治问题和经济问题的一部分来看待,认为政治问题和经济问题一旦解决,农村贫困问题也会随之消失。自新中国成立以来,中国政府就致力于消灭剥削和阶级差别,建设一个全体公民相对平均的社会主义国家。在这个阶段虽然没有非常明确的专门化扶贫政策,但主要是通过制度创新、增加农民财产获得权等途径来减缓贫困,为改革开放之后政府大规模的扶贫行动打下了良好的基础。

由于上述重大政策和措施的实施,从1949年到1978年,全国农业总产值翻了一番,粮食产量增加了1.69倍。在此时期农村人口摄入的热量平均增加了20%(周彬彬,1992)。农村贫困发生率有了较大幅度的下降,一种乐观的估计认为农村贫困发生率从占人口的80%降低到了50%(周彬彬,1992)。其间成人文盲率降低了50%,预期寿命增长了50%(张磊,2007)。但是此阶段减缓贫困的成就在某种程度上是通过牺牲经济效率取得的。国家实行的高度集中的计划经济体制和平均主义分配体制导致资源的不合理配置,也严重束缚了农民提高生产率和增加投资的积极性。因此,这种减缓贫困的方式难以在扶贫方面长期发挥有效作用(国家统计局农村社会经济调查总队,2000)。所以按照“倾向于增长的减贫”(pro-growth poverty reduction)的理论,我国改革开放前农村教育、农业、医疗卫生等方面的改善对于改革开放后经济的快速增长以及贫困的减少发挥了重要的作用。

农村扶贫开发并不是改革开放之后才出现的新生事物,而是中国共产党共同富裕思想中不可或缺的重要内容,是中国共产党的一贯政策,具有历史上的延续性和内在的一致性(王爱云,2017)。

我们认为,1949年之后我国在扶贫领域是一种总体性的贫困治理结构,建立了“全能主义”国家。而在广大的农村地区建立了高度组织化的人民公社制度,社会保障体系是在同农村政治制度即人民公社制度相契合的背景之下产生与建立起来的,农村扶贫是嵌入在人民公社体系之内的。由于在此阶段对于贫困概念以及贫困标准没有明确的定义,所以政府的贫困治理也是比较模糊的,贫困治理往往是与救济救灾、社会保障、经济发展等相结合开展的。但是,我们并不能因此而否认这一阶段国家在扶贫方面所做的贡献,也不能简单地认为这一阶段没有任何扶贫行动。

二 制度变革与经济增长背景下的发展式扶贫阶段(1978—1985年):不是为了扶贫的快速减贫阶段

1978—1985年可以被认为是农村制度变革与经济增长推动减贫阶段,在这一阶段农村改革和经济增长是减贫的主要动力,虽然没有专门化的扶贫机构与政策,但是区域性的扶贫开发和全国性扶贫开发开始实施。

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章节目录

  • 一 中国减贫的历史基础:一段被忽略的扶贫史
  • 二 制度变革与经济增长背景下的发展式扶贫阶段(1978—1985年):不是为了扶贫的快速减贫阶段
  • 三 农村大规模开发式贫困治理阶段(1986—2000年):从扶贫救济到扶贫开发
  • 四 综合性贫困治理阶段(2001—2011年):开发式扶贫与保护式扶贫共同作用
  • 五 全面建成小康社会下的脱贫攻坚阶段(2012—2020年):从扶贫瞄准到精准扶贫
    1. 1.精准扶贫政策的提出与演进
    2. 2.精准扶贫政策的主要内容
  • 六 小结

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