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第五章 行政整合市场:产业扶贫、合作社与精准帮扶

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许汉泽 南京航空航天大学讲师,硕士生导师;先后在东南大学、中国农业大学获得法学学士、法学硕士和管理学博士学位;主要研究领域为扶贫与基层治理、农村公共政策等;在《探索与争鸣》《公共管理学报》等核心期刊上发表论文20余篇,其中6篇被人大复印报刊资料、《新华文摘》(网刊)全文转载;曾获2016—2017学年中国农业大学博士研究生“国家奖学金”、“校长奖学金”,2018年度中国农业大学“五四青年标兵”、北京市研究生优秀毕业生等多项奖励;目前主持国家民委民族研究青年项目等课题。

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第五章 行政整合市场:产业扶贫、合作社与精准帮扶

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第五章 行政整合市场:产业扶贫、合作社与精准帮扶

改革开放以来地方政府在推动经济增长方面发挥的巨大作用有目共睹,并涌现出了“锦标赛体制”(周飞舟,2009)、“地方企业型政府”(Blecher,1991)、“地方合作主义”(Oi,1995)等一系列理论来对其进行解释。但是伴随地方经济的快速增长,我国区域之间以及区域内部的差距开始拉大,城乡之间出现了社会断裂(孙立平,2002),大量农村贫困人口被甩在了发展行列之外,成为社会下层,于是精准扶贫作为一种再分配的制度开始在全国范围内推行。大量的扶贫资金和项目开始以转移支付的形式向贫困地区输入,通过国家层面的强行干预旨在消除贫困,缓解社会的不平等,朝共同富裕的目标迈进。我们考察精准扶贫政策的执行过程发现,国家的行政力量不仅仅在制度设置以及精准识别环节发挥着主导作用,在精准帮扶阶段,政府对贫困地区以及贫困人口也进行着各种“设计”与“规划”,行政力量在市场领域仍旧发挥主导性的作用。作为一种社会政策的精准扶贫,其主要的目的就是对贫困人口进行精准帮扶使其能够摆脱贫困,此项政策也应该从根本上区别于国家之前所推行的以直接谋求经济增长为目的的发展型政策。但是,从目前来看,地方政府进行的社会政策创新隐含了另一种发展逻辑,地方政府并未向服务型政府转型,发生变化的实质是,一种新型的、以社会政策为工具的地方发展型政府正在成为中国地方政府的新形态(郁建兴、高翔,2013)。

精准帮扶是精准扶贫的关键。贫困人口被识别出来以后,需要针对扶贫对象的贫困情况制定相应的帮扶措施,确保帮扶效果。从目前的帮扶手段来看,存在从“输血”向“造血”的转变,也就是说,从对贫困户直接救济的扶贫方式转向了利用贫困地区现有资源进行开发性生产建设,进而形成具有独立生产和发展能力的开发式扶贫方式。而在开发式扶贫方式中产业扶贫成为最重要的方向,也成为中国扶贫的特色。

本章从精准扶贫政策精准帮扶环节出发,以产业扶贫为例尝试阐释地方政府行政主导下如何进行产业打造,主要采取什么样的组织方式具体开展产业扶贫,以现有的公司、合作社为主的产业扶贫的组织模式能否真正带动贫困户脱贫。这些都是本章所关注和尝试解释的问题。

一 产业扶贫的谱系:历史脉络与概念分析

目前学术界普遍认为中国的反贫困主要沿着两条路径在推进:一条路径是通过社会救助实现收入维持;另一条路径是通过地区发展带动脱贫的开发式扶贫(李棉管,2017)。开发式扶贫主要是指在政府的必要支持下,利用贫困地区现有的资源,进行开发性生产建设,形成独立的生产和发展能力,依靠地区自身资源来解决脱贫和发展问题。中国农村开发式扶贫的重点是贫困地区的经济增长和贫困人口的收入增长(刘坚等,2009)。而产业扶贫是实现经济增长与农民增收的有效途径,是开发式扶贫的核心。在产业扶贫方面,《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确指出:“充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势,推广先进实用技术,培植壮大特色支柱产业,大力推进旅游扶贫。促进产业结构调整,通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织,带动和帮助贫困农户发展生产。”从扶贫政策来看,中国的反贫困已经从过去的救济式扶贫转变为开发式扶贫,有的地方叫产业扶贫(王春光,2015)。目前对于广大贫困地区来说发展的方式有很多,但中国政府已经将产业扶贫作为一个重点政策来实施。在扶贫资金规划使用方面,国务院扶贫办明确提出每个贫困县用于产业发展的扶贫资金要占财政专项扶贫资金的70%以上。2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将发展特色产业脱贫作为实施精准扶贫“五个一批”的重要环节,通过产业扶贫,完成3000万农村贫困人口脱贫,由此可见产业扶贫的重要性。

2016年5月由国务院扶贫办、农业部、国家发改委等九部门联合印发的《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》(以下简称《意见》)开始实施,《意见》明确指出产业扶贫是打赢脱贫攻坚战的重要保障。“发展特色产业扶贫是提高贫困地区自我发展能力的根本举措。产业扶贫涉及对象最广、涵盖面最大,易地扶贫搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫都需要通过发展产业实现长期稳定就业增收”,并指出目前产业扶贫需要“在精准扶贫基本方略的指导之下紧紧围绕建档立卡贫困人口增收脱贫,发挥新型经营主体和龙头企业带动作用,整合财政涉农资金,加大金融支持力度,加快培育一批能带动贫困户长期稳定增收的特色优势产业”。产业化扶贫是一种建立在产业发展和扶持基础上的扶贫开发政策和实践,相比于一般的产业化发展,产业化扶贫更加强调对贫困人群的目标瞄准性和特惠性,更加强调贫困家庭从产业发展中受益。有学者认为,产业扶贫的主体是企业和农村经营主体,客体是建档立卡贫困人口,核心在于构建两者之间的利益联结机制(殷浩栋,2016)。

目前学术界对于产业扶贫的概念及其含义还没有统一的标准,大多数的学者认为产业是指进行同类经济活动的组织的总和,或者是围绕某一核心产品由多个企业和部门组成的生产和服务的综合体。产业发展的相关理论主要研究产业发展过程中的发展规律、发展周期、影响因素、产业结构优化、资源配置、发展政策等问题。产业的发展是指产业的产生、成长和进化的过程,既包括单个产业的进化过程,又包括产业总体,即整个国民经济的结构变化过程(郑宝华等,2013)。叶兴庆(2016)认为20世纪70年代末80年代初的农村经营制度改革所带来的农业的发展大面积解决了中国农村的温饱问题;之后农业发展带来的减贫效益递减,作为第二产业的工业的发展以及农村城市化对于减贫的贡献开始增加,通过农业没有解决温饱问题的农村人口通过工业化的进程,即通过进城打工、务工而实现脱贫;在农村通过农业发展、工业化和城镇化都没有脱贫的剩余贫困人口(5000万人左右)只能通过产业扶贫来解决。这里的产业扶贫主要包含两个特征:一是扶贫的过程中能够有效利用贫困人口自身的资源,比如人力资本、土地资源等;二是产业扶贫中间有合作社、龙头企业等中间组织与平台。

“产业扶贫”是一个极具中国特色的专业术语(王春萍、郑烨,2017)。产业扶贫并不是一开始就存在的,如果将产业扶贫放在政策史的语境中进行考察,其产生有着特定的历史与制度背景,我们可以看出在20世纪80年代几乎没有所谓产业扶贫的提法,而学术界对于产业扶贫的关注也比较晚。产业扶贫政策的提出有着特定的历史背景,其政策本身也在不断发生变化与调整。可以说其政策内涵经历了从“通过产业进行扶贫”到“产业扶贫”的一个演进过程。

2001年江泽民在中央扶贫开发工作会议上提出,“要特别注意研究市场的变化,根据市场需求,探索扶贫开发的新思路。要积极调整农业和农村经济结构,发展农业产业化经营,促进农业劳动力向二三产业转移”[]。当时政府主要是通过调整农村经济结构和发展农业产业以及转移农业劳动力来增加农民收入。

一开始的产业扶贫是以扶持和发展扶贫龙头企业为主。2004年11月29日,国务院扶贫办下发了《关于申报国家扶贫龙头企业的通知》(国开办发〔2004〕83号),启动了国家扶贫龙头企业的申报审批工作。2005年,国务院扶贫办、中国农业银行下发了《关于印发〈关于大力支持国家扶贫龙头企业发展的意见〉的通知》(国开办发〔2005〕9号),加大对国家扶贫龙头企业的扶持力度。同时,各地在农产品加工、基地建设、培训等方面给予信贷扶贫资金和财政扶贫资金支持。

对于产业扶贫概念来讲,有宏观的产业扶贫与微观的产业扶贫之分。宏观的产业扶贫是指一、二、三产业以及上述产业本身发展所带来的经济增长和贫困人口减少;而微观的产业扶贫则指的是被纳入国家扶贫计划之后在具体的扶贫政策指导下所开展的产业发展实践,这样的产业扶贫具有一定的组织形式基础并特别强调对贫困户的瞄准性,强调在具体产业的发展基础上贫困户能够由此获益。

从历史上看,产业扶贫政策的提出主要有以下三个方面的宏观政策背景。第一,20世纪80年代,中国农村人民公社制度解体和一系列改革之后农村市场经济开始建立,党的十四大提出建设社会主义市场经济,农村的发展开始进入市场化的大潮中。市场化有助于解决农村“货往哪里卖,钱从哪里来,人到哪里去”的三大现实难题,有利于增加农民的收入、实现农民农村的富裕(习近平,2001)。第二,20世纪90年代初“农业产业化”政策被提出,主要是在农业领域从计划经济向市场经济转变的过程中在企业带动的基础上生产经营一体化,以及形成风险共担、利益均沾的利益分配调解机制(熊万胜、石梅静,2011),而这种农业产业化的发展模式和利益分配模式与农村扶贫具有内在的耦合性。第三,扶贫政策从救济式扶贫向开发式扶贫转变,尤其是1994年《国家八七扶贫攻坚计划》公布实施之后国家主导的开发式扶贫开始启动。在以上农村市场化、农业产业化和开发式扶贫政策的背景下,产业扶贫才开始进入人们的视野并逐渐上升为国家层面的扶贫政策,并发挥越来越重要的减贫作用。

从扶贫领域本身来看,当时产业扶贫的提出也非常有必要,这主要是因为:第一,我国贫困人口分布的一些地区自然资源较为丰富,可以说是一种“富饶的贫困”,因此对于贫困地区的帮扶不能完全依靠国家财政的转移支付,需要利用这些资源来发展产业增加贫困人口的收入;第二,中国的贫困人口绝大多数分布在农村地区,从事的主要产业是农业,所以要想改善贫困人口的生活水平我们需要从他们最为熟悉的产业出发;第三,与第二、第三产业相比,农业部门的增长具有较高的减贫效应(李小云等,2010)。汪三贵通过相关数据分析得出以农业为主的第一产业增长对贫困发生率的弹性为-1.13,是整体经济增长减贫弹性的2.2倍(汪三贵,2008)。中国的农业发展是过去30年经济增长和减贫的主要支柱(李小云,2010)。所以发展产业,尤其是发展作为第一产业的农业产业能够发挥巨大的减贫效应。

地方政府的产业行为是一个极其复杂的问题,目前已有不少学术成果。刘军强等(2017)解释了为什么一些地区农业结构调整会陷入新产业—低效运作—新产业的重复低效的怪圈,并提出了“积极的惰性”概念。冯猛(2014)分析了基层政府通过发展地方产业谋求晋升的运作机制,指出了在中国转型背景下政府干预经济与社会创新活动中存在共通的内在逻辑。但是他们并没有对产业本身进行分类,主要研究对象还是作为经济发展的地方产业,但是扶贫产业并非一般意义上笼统的地方产业,尤其是在精准扶贫政策中更加强调的是产业发展的扶贫功能。所以地方政府在打造扶贫产业的过程中又会呈现与以往发展产业所不同的实践逻辑。

二 地方政府主导打造扶贫产业的实践逻辑

扶贫产业项目不同于一般意义上的经济发展类产业,尤其是在精准扶贫的巨大考核压力下,我们可以将扶贫产业看作一种“弱激励-强惩罚”的政治性任务。如果说在晋升激励的条件下地方政府热衷于不断打造新产业,那么在面临考核压力的情况下,地方政府在打造产业的过程中更多的则是遵循“不出事的逻辑”和“完成任务的逻辑”[]。前者使地方政府在产业选择的过程中会倾向于对本土已有产业的支持,而非另起炉灶选择和扶持风险较大的新产业;而后者使地方政府为了完成上级考核任务,不得不对既有产业进行重新打造与包装。

H省对不同贫困地区的产业选择有着一个整体性的规划。在脱贫攻坚巨大的政治压力下,各贫困地区并没有一窝蜂地上马新的产业项目,而是在结合本地产业发展优势和地方特色的基础上对扶贫产业进行选择性扶持。所选择的这些扶贫产业很多则是在长期的发展基础上有着各自的比较优势、市场风险较小的产业。以特色种植业为例,H省将本省的贫困县划分出12个不同的种植类型,在尊重地方特色的同时也规避了产业趋同发展的风险。

A县位于H省中部偏北,受到当地的地理条件和产业发展传统的影响,近年来当地的黑茶产业发展迅猛。本章主要以笔者在A县茶乡的调研,特别是有关地方政府的运作以及产业发展资料为基础,尝试阐释地方政府在精准扶贫过程中干预地方产业发展的过程和逻辑。调研发现,在对贫困户进行精准帮扶的时候地方政府并非因人因户施策,而是热衷于打造产业。产业扶贫成为精准扶贫最重要的手段,这一方面是因为当地政府希望通过包装“美化”该产业并将其顺利转换为政绩而加以宣传(冯猛,2009);另一方面,虽然精准扶贫成为地方政府的中心任务,但是地方政府在之前发展主义意识形态指导下的工作方式并不容易发生转变,而产业发展既是之前工作惯性的延续,又能够跟当下扶贫的中心任务相结合。可以说地方政府热衷于对产业的打造,并不是单方面的“压力型体制”使然,背后也有着自身的“主动性”。就这样,茶乡将打造茶叶产业与精准扶贫有效地结合了起来,当地政府希望在依靠产业推动经济增长的同时也能够完成精准扶贫的任务。笔者将地方政府干预产业发展的行为称为“做产业”。

(一)“再造历史”与产业包装

H省茶叶种植历史悠久,种植面积较大。据相关资料记载,A县的采茶历史可以追溯到北宋年间,当时所采的茶叶主要是在山崖、河边生长的野生茶叶。早在元代,A县茶叶就已经开始人工种植,茶树丛植,行距八尺至丈余,丛距五至六尺不等,多以间作的方法,结合中耕培育,采摘一般按时期分为春茶、仔茶、禾花茶、白露茶四次,采摘时不留余叶,一次将新叶采光,红茶区有留蓄顶枝和根基枝的习惯。但是A县现在所打造的茶产业也并非之前的茶产业,而是在政府主导下对之前产业的一种再造。

而且根据当地老人回忆,历史上A县的茶叶主要是红茶,在20世纪五六十年代用于出口,当时在国际上也产生了很大的影响。根据史料记载,1915年A县的红茶在巴拿马国际博览会上斩获金奖。当时占据主导地位的并不是黑茶产业,黑茶当时在A县默默无闻,而且生产规模也非常小。

在人民公社时期这里的茶叶实行的是计划式生产,每个公社都有收购站,还有国营的茶叶加工厂。改革开放后,随着人民公社的解体,这些计划式的生产方式也取消了,与此同时,农民生产的茶叶没有市场可以销售,很多人就不再种植茶叶,当地的茶产业就没有继续做下去。即使是茶农个人种植、加工的茶叶,由于没有统一标准,生产出来的茶叶品质也受到了很大的影响。

我们这个黑茶是粗制茶,叶子很大,相对于社会要求的精品、精细化还有一点差距,消费者不是很认。你看这茶,叶子这么大,现在城市里也不可能买这么大的。我们这个黑茶就是没有很好地适应市场。90年代茶园很多就改成树林了,茶农也不种茶了,甚至有一些人毁掉茶园,改种其他的。(访谈编号20170319SJL)

2006年之前,这里主要种植红茶,政府不允许种植黑茶,因为我们这里的茶的质量比较好。我们这里的红茶出口苏联、俄罗斯,茶叶品质必须跟得上。我们县在2006年后才开始大规模发展黑茶产业。做黑茶也是政府主导的,原来Y市的一个领导认为A县黑茶的条件比较好,要做出来。这个产业的发展必须有政府的支持,现在每亩1000元的补贴。(访谈编号20170508GME)

从以上访谈中我们可以看出,当地原本并不是以种植黑茶为主,即使是有种植历史的红茶在20世纪90年代之后由于市场原因也没有发展起来。但是近年来由于当地政府的主导,考虑到继续种植红茶的话没有特色和比较优势,于是就另辟蹊径发展黑茶产业。一方面,在品牌建设上,利用各种渠道大力宣传当地的黑茶,每年政府主办黑茶的博览会,将其打造为A县的一张名片;另一方面,在项目资金上,对发展黑茶产业的企业和农户进行补贴和支持,鼓励扩大黑茶的种植面积,并定期组织农业专家对茶农进行技术指导和培训。

在问到如何进行产业扶贫的时候,百园村村党支部书记详细说起了该村的产业扶贫做法:

第一是茶产业,第二是林业产业,第三是养殖业。林业产业就是山上的这些树啊,这个茶产业有规定,就是每个贫困户必须完成两亩,有能力的可以多发展。这个林业产业发展就是消灭宜林荒山,根据条件发展养殖,(如)养蜂、养牛、养鸡、养鱼。我们正在建设十亩鱼塘,要把集体经济做起来。还有药材合作社和SM茶叶种植合作社、QYT农业产业发展有限公司、JXY公司第二生产基地。以这些东西为依托,发展村庄的集体经济,打造百草园,就是一个药材基地。(访谈编号20170515SDB)

由此可以看出,该村在发展茶产业的同时通过创办合作社和壮大村级集体经济的方法进行产业扶贫,虽然在产业发展方面也有林业和养殖业,但是茶产业始终处于核心地位。

(二)典型产业的选择与打造

产业扶贫已经成为全国各地精准扶贫的主要措施。对于具有开发能力的贫困人口而言,即使他们收入较低也不应该实施现金转移扶贫,只有通过个人自身的努力实现从“输血”向“造血”的转变才能够从根本上解决贫困问题。产业扶贫首先面临的是具体产业的选择,也就是贫困地区选择何种产业作为发展方式,产业选择是产业扶贫的关键所在。至于一个地方具体选择什么产业,这背后往往蕴含着复杂的政治逻辑和社会逻辑。

首先,地方政府对于产业的选择并不是一成不变的,产业扶贫中具体产业的选择服从于整体的政府发展计划与规划。对于县级政府来讲,每年的工作报告都规定了相应的经济增长速度、产业发展方向等。以调研的A县为例,其政府工作报告明确指出,“全县地区生产总值年均增长10%以上,期末总量翻一番,财政总收入年均增长11%以上,固定资产投资年均增长20%以上。县域支柱产业发展壮大,新兴产业蓬勃兴起,茶旅一体化高度融合,县域发展后劲和优势明显增强,经济实力跻身全省第二方阵”[]。在具体产业的打造方面,政府工作报告指出,“加快茶园提质扩规,整县推进生态观光茶园建设,力争茶园总面积达到40万亩。加快行业和资源整合,大力扶持龙头企业通过引资引智做大做强”[]。而各个乡镇则需要按照县级的目标设定完成相应的经济增长和产业发展任务。茶乡乡长在2017年的全乡经济工作会议上明确强调,“2017年全乡发展的主要目标是:财政税收达到1800万元,培植、引入1—2家规模企业,1126人按计划如期脱贫,贫困发生率控制在3%以内”。在具体产业的打造上他强调,“做强一个茶品牌。坚持巩固基础与升级提质两手抓,促进茶产业稳健发展。加强生态化、规模化的基地建设,在源头上抓品质,强质量,不断落实清洁化、标准化生产措施。在身份上做名片,严把进出关,规范茶叶市场。以马村为核心辐射旅游环线公路两翼创建万亩有机连片茶园,集中打造茶品最优、产量最丰的现代化茶叶供应区。着力培育几家龙头企业,抱团发展精细化、专业化、集群化的黑茶产业带”。

另外,从乡镇政府来讲,镇上的产业分布和规划与县上的资金分配有很大的关系。随着扶贫资金“四到县”的改革,现在对于地方政府来说,在扶贫项目和资金使用方面县级政府的权力非常大。这样来看,在扶贫资金分配以及项目的申请方面,乡镇一级更是需要做到与县级产业规划的紧密结合。在扶贫资金有限、扶贫压力增加的背景下,地方政府为了保证列入计划的贫困村脱贫摘帽可以在乡镇内部协调资金用途。

镇上的产业分布首先要服从于县级的产业规划,你不这么做的话产业项目就不会申请到;其次,要做到每个贫困村都有产业项目的发展,如果不能够做到都有的话就容易激发矛盾;最后,产业的选择和发展也要结合本村的特点。全镇产业扶贫资金有180多万元:其中到户的产业扶贫资金有69.5万元,2个互助协会互助资金40万元,R村(2017年脱贫的村子)用于环境整治、土坯房改造55万元,其中主要用于沿街的63户改造,房屋粉刷、换顶。另外,对于龙头企业的产业扶持资金16万元,X村8万元(村委会主任的那个公司),R村8万元。对于合作社的扶持的话,合作社需要向上申报自己的发展规划,并说明资金用途,合作社要保证吸纳和带动贫困户。程序是:首先村上上报有意申请的合作社;然后合作社上报发展计划和提供具体方案,分解细化,其中包括怎么组织、分红,说清楚如何发展;最后开会研究,并要进行监督和持续跟踪,我们弄了惠农一卡通,分配权在村上目前5家合作社、2家龙头企业。要申请的话需要把3年以上的账目说清楚,示范合作社还有贴息的优惠,人寿也会投入资金供其使用。(访谈编号20170505LZB)

从以上的访谈中我们就可以看出扶贫资金并不是按照贫困人口的多寡进行分配。当年脱贫的村庄会被集中分配扶贫资金,而且在资金的用途上更多的资金被投入了可以“看得见”容易出效果的面上工程。而大量的产业扶持资金也是优先被分配给当地比较有实力的合作社和公司,容易出现“精英俘获”的后果。当然乡镇政府这么做也主要是基于应对考核的逻辑,只有将有限的资金投入容易做出“效果”的领域,才能够顺利完成上级扶贫考核。

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章节目录

  • 一 产业扶贫的谱系:历史脉络与概念分析
  • 二 地方政府主导打造扶贫产业的实践逻辑
    1. (一)“再造历史”与产业包装
    2. (二)典型产业的选择与打造
    3. (三)产业扶贫中的行政发包制
    4. (四)目标责任下利益联结机制的建立
    5. (五)“打包”发展与示范带动机制
  • 三 几种产业扶贫模式的比较分析
    1. (一)产业扶贫的微观组织模式
    2. (二)合作社带动贫困户脱贫的限度
    3. (三)合作社参与贫困治理的政治逻辑
    4. (四)产业帮扶过程中扶贫功能的凸显
  • 四 行政工具化表达:对市场与资本的双重规制

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