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第六章 精准管理、分配政治与地方政府治理困境

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许汉泽 南京航空航天大学讲师,硕士生导师;先后在东南大学、中国农业大学获得法学学士、法学硕士和管理学博士学位;主要研究领域为扶贫与基层治理、农村公共政策等;在《探索与争鸣》《公共管理学报》等核心期刊上发表论文20余篇,其中6篇被人大复印报刊资料、《新华文摘》(网刊)全文转载;曾获2016—2017学年中国农业大学博士研究生“国家奖学金”、“校长奖学金”,2018年度中国农业大学“五四青年标兵”、北京市研究生优秀毕业生等多项奖励;目前主持国家民委民族研究青年项目等课题。

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第六章 精准管理、分配政治与地方政府治理困境

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第六章 精准管理、分配政治与地方政府治理困境

精准扶贫在政策步骤上被划分为精准识别、精准帮扶、精准管理以及精准考核四个环节,即首先通过建档立卡准确识别出真正的贫困人口,然后根据识别出的贫困户的不同致贫原因施以差异化的帮扶措施,在精准帮扶的同时加强对农户信息、扶贫资金以及扶贫项目等的管理,确保贫困户能够受益,最后对扶贫效果进行评估与考核。对于以上步骤来讲,精准识别是前提,精准帮扶是核心,精准管理是关键,精准考核是保障。

在精准扶贫政策含义层面,通过建档立卡精确地识别出贫困人口以及根据贫困户的实际情况与致贫原因确定出不同的帮扶措施后,就是对扶贫对象和扶贫资源的精准有效的管理,确保扶贫的良好成效。但是实际政策操作层面,精准管理也早已超越了对贫困户信息、扶贫项目、扶贫资金以及扶贫事权层面的管理。随着精准扶贫以来大量的扶贫资金、优惠政策被作为稀缺资源分配给了贫困地区以及贫困户,大量资源输入乡村后并没有带来地方政府合法性的提升,相反却引发了各种矛盾和冲突。如果资源分配不好,还会对农村的治理秩序造成很大的冲击。从目前调研的情况来看,基层扶贫人员除了忙于建档立卡、制表造册等数字文牍方面的技术性工作外,对于由政策实施本身所引发的各种矛盾与冲突的协调、处理也花费了他们大量精力。所以更进一步说,随着精准扶贫政策的推进,精准管理已经不仅仅是对扶贫对象和扶贫资源本身的管理,更上升为一项治理问题并且伴随此项政策实施的整个过程。

一 国家资源分配下的精准扶贫

国家与农民的关系自税费改革以来发生了根本性转变。如果说税费改革之前国家主要通过征收农业税等来实现对农民的治理,那么税费改革之后不仅这些汲取型政策被废止,而且国家对农业、农村、农民的资源反哺与输入与日俱增。国家与农民之间的联系建立在资源输入与承接的基础上,政府希望通过对农村大量的转移支付缩小城乡差距,实现共同富裕的目标。

虽然对贫困人口的政策帮助和扶持自20世纪80年代就有并逐步强化,但是精准扶贫政策实施以来就扶贫资金和扶贫项目的数量来看,其力度已经远远超过了之前任何一个历史阶段。习近平总书记强调,“扶贫开发投入力度,要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配。‘十三五’期间宁肯少上一些大项目,也要确保扶贫投入明显增加。支持贫困县围绕本县突出问题,以脱贫规划为引领,以重点扶贫项目为平台,把专项扶贫资金、相关涉农资金、社会帮扶资金捆绑使用”[]。从图6-1中我们可以很直观地看出,尤其是在2015年后中央专项扶贫资金增长速度较之以往有了大幅增长。精准扶贫政策推行后,每年减少贫困人口1000万人以上,中央专项扶贫资金增长30%以上。[]2017年,中央和省级财政专项扶贫资金突破1400亿元,H省2017年财政专项扶贫资金达75.97亿元。从2016年开始,H省财政厅推进贫困县涉农资金统筹整合改革,将中央20项、省19项涉农财政资金纳入统筹整合使用范围,2016年,H省财政下达各贫困县的整合资金达180亿元之多。

图6-1 1987—2017年中央专项扶贫资金增长情况

从目前的情况来看,扶贫资金已经不仅仅局限于中央层面的专项扶贫资金,在构建“大扶贫”格局的背景下,扶贫资金的概念已经扩展到了地方政府配套扶贫资金、整合的相关涉农资金以及捆绑使用的社会帮扶资金等内容。具体来看,贫困县统筹整合使用的资金范围是各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面。中央层面的资金主要有:财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、现代农业生产发展资金、农业技术推广与服务补助资金、林业补助资金、农业综合开发补助资金、农村综合改革转移支付资金、新增建设用地土地有偿使用费安排的高标准基本农田建设补助资金、农村环境连片整治示范资金、车辆购置税收入补助地方用于一般公路建设项目资金(支持农村公路部分)、农村危房改造补助资金、中央专项彩票公益金支持扶贫资金、产粮大县奖励资金、生猪(牛、羊)调出大县奖励资金(省级统筹部分)、农业资源及生态保护补助资金(对农民的直接补贴除外)、服务业发展专项资金、江河湖库水系综合整治资金、全国山洪灾害防治经费、旅游发展基金,以及中央预算内投资用于“三农”建设部分和教育、医疗、卫生等社会事业方面资金[]等。由此我们可以看出,精准扶贫政策背后蕴含的是大量的资金与项目投入,此项政策的实施是对贫困地区一次大力度的资金反哺与资源再分配过程。

一方面,经典发展理论认为,一个地区的经济增长带来的是该地区的有效治理;然而另一方面,从对外援助的诸多文献中发现西方发达国家对于非洲等贫困地区的发展援助并没有实现应有的效果,甚至会产生过度依赖、腐败、市场扭曲甚至更加贫穷(Moyo,2009)。扶贫从某种程度上跟对外援助一样,都是采取直接干预的方式对贫困地区与贫困人口进行帮扶。中国政府对于贫困地区如此大力度的扶贫行动是否也会产生一些意料之外的后果,而反过来又会影响到精准扶贫政策本身?

目前我们先抛开扶贫政策本身以及扶贫资源传递、扶贫模式、项目管理、扶贫瞄准、扶贫效果等不讲,就只对作为资源传递与分配的精准扶贫对于基层社会秩序产生的影响进行分析。王春光(2014)研究发现,扶贫开发虽然增加了对贫困村庄和贫困人口的资源投入,有助于其改善落后的社会经济条件,但是从社会秩序的角度来讲,扶贫开发资源配置不当的话反而会出现破坏和损害村庄团结的问题。方劲(2014)认为,虽然中国农村扶贫成效明显,但是从逆向层面来看,当前的扶贫工作呈现扶贫投资边际效应递减、贫困治理体系架空悬浮、贫困农村内部分化加剧等“内卷化”的困局。万江红、苏运勋(2016)从村民自治角度深入探究了精准扶贫政策执行过程中由于村民对于贫困指标的期望以及平均主义的思想弥漫,被排斥在建档立卡名单之外的贫困户通过争贫和闹访的形式冲击村委会,严重影响村庄治理,而基层政府出于维稳需要,对闹访村民做出妥协,造成了村民自治权威的损伤和精准识别工作的恶性循环。徐琳、樊友凯(2017)认为如果对精准扶贫政策把握不当、实施不力,可能会产生由于扶贫资源分配不公而诱发乡村冲突、因扶贫资源靶向偏离而引发民众对基层政府的不信任,以及因扶贫中过度行政干预而挤压乡村社会自主性等一系列消极影响。目前随着精准扶贫政策的推进,大量扶贫资源在短期之内自上而下输入贫困村,扶贫资金和扶贫项目需要精准地传递到建档立卡贫困户身上,并且需要在规定的期限内完成相应的扶贫任务来实现上级所要求的脱贫目标,这样的难度可想而知。资源分配不当极易对农村秩序产生冲击,并引发基层社会治理问题。从基层治理角度来看待精准扶贫,或者说超越扶贫本身来研究扶贫问题,就必须考虑扶贫与治理二者之间的关系以及相互影响。

二 治理消解扶贫:基层治理对精准扶贫的影响

从原则上讲,扶贫就应该去帮扶最贫困的村庄和贫困户,精准扶贫政策更是如此,将扶贫瞄准单位下移到户、精准到人。但是实际的政策执行结果并非如此,Sarah Rogers认为中国贫困地区的县级政府由于财力的限制,而倾向于将资源分配给基础条件较好的村庄,而不是给最需要的贫困村庄(Rogers,2014)。扶贫资源的分配以及扶贫项目的落地,是否真正贫困以及贫困程度的深浅仅仅是政策实施所考量的一个方面。在实际的政策执行过程中,地方政府对于扶贫资源“给谁不给谁,先给谁后给谁,给谁多给谁少”,有着一套自己的逻辑与策略。

首先,贫困村庄的政治、经济禀赋是影响其获得扶贫资源的根本原因。按理说,贫困程度越深以及贫困人口越多的村庄应该获得更多的扶贫资源,但相反,在实际的情况中我们发现,在政治、经济等方面有优势的村庄吸纳了更多的扶贫资源和项目。一方面,扶贫本身就是一项高度政治化的治理任务,精准扶贫政策实施以来,对于贫困地区的地方政府来讲,扶贫成为头等大事,上升为地方的中心任务。所以扶贫工作的性质决定了其不能如同一般的行政任务来各司其职、按部就班地开展。另一方面,扶贫管理体制的改革也使资源分配的权力下移。随着扶贫开发“四到县”改革,即把扶贫开发目标、任务、资金、权责四个方面下放到县(市、区)一级政府,扶贫资金和扶贫项目分配的权力下放到了县级政府及以下。在扶贫资源总量不变的前提下,县、乡政府在资源的具体使用和分配方面具有很大的决定权。对于地方政府来讲,扶贫资源分配要首先考虑重点村庄。已经有不少学者发现领导重视程度是影响村庄获取扶贫资源的关键因素(许汉泽、李小云,2016;叶敏、李宽,2014),背后有诸多原因,有的是之前有上级领导考察、走访过,之后被树立为典型(冯仕政,2003)的村庄,有的是在某一方面资源禀赋比较突出,能够代表当地特色并且具有示范作用的村庄,还有的则是上级领导与权威部门直接帮扶、联系与所包的村庄。

笔者所驻村调研的H省A县茶乡扶贫资源的分配就呈现了以上的政治逻辑。茶乡目前有行政村13个,其中贫困村5个,非贫困村8个。在5个贫困村中,百园村建档立卡贫困人口473人、沙村贫困人口520人、茅村贫困人口343人、马村贫困人口511人、溪村贫困人口361人。从茶乡的脱贫攻坚时间表(见表6-1)中可以看出,百园村并不是贫困人口最多和贫困发生率最高的村庄。但是由于百园村在2015年被确定为市政府办的精准扶贫联系点,随之而来的直接效应是百园村在预脱贫规划时间上被计划成为第一批脱贫摘帽的贫困村,获取的扶贫资源也远远多于其他村。A县所属的Y市市委副书记、市长成为百园村的扶贫负责人,2016年百园村又被确立为H省首批100个“脱贫攻坚示范村”之一。市长在2017年1月到百园村调研的时候就强调:“县委、县政府要举全县之力打赢脱贫攻坚战役。要自力更生,克服等靠要思想。部门之间要加强沟通,加大政策对接力度。扶贫工作组要紧紧扭住脱贫攻坚这个目标不放松……”市政府作为百园村的帮扶单位一方面能够直接为村庄带来各种资源和项目,市政府下派的工作队队长级别较高,也更容易协调、申请与整合各种扶贫资金与项目。另一方面,对于当地县、乡政府来说,百园村也是优先考虑和扶持的贫困村,示范村不仅仅是工作做得到位、完成标准较高,更重要的是吸纳了各种资源。可以说对于A县来讲,只要任何扶贫资源下来,政府优先考虑的就是百园村。

表6-1 茶乡脱贫攻坚时间

其次,作为代理人的村干部的能力是村庄能否获得资源的另一个重要因素。关于村干部的角色目前学界已经有不少学术积累,将其作为“赢利者”、“当家人”以及“双重角色”(吴毅,2002)等进行分析。我们在这里先抛开对村干部本身的研究,而从地方政府的角度来看,在扶贫资源分配的时候除了以上所总结的因素之外,作为贫困村带头人的村干部尤其是村党支部书记的能力如何则是其考虑的重要因素。这里所谓的村干部的能力一方面指的是村干部本身的关系、人脉等社会资本。因为在申请项目的时候除了普惠类的项目之外,基本上都是需要到各个部门去申请和争取,如果没有关系的话则很难申请到。比如我们所调研的茶乡的XY村的村干部就说:

像我们当地没有人在外面当过干部,又没有大老板。所以搞好这个地方相当难,但是老百姓不理解。我举个简单的例子,我们2008年并村,2012年全县有40个水泥硬化路,那你(若)县里没人你这个指标就拿不到。周边村子有人就很快就把它建好了,你没有人你这个指标就搞不到啦。所以你想,确实也给老百姓带来不便,老百姓也有意见。你上面没有人,上面的指标没人打招呼的话就分不下来啊。(访谈编号20170522BHC)

村干部没有关系的话就不容易申请到项目,还会进一步引发村民的不满。村干部的能力另一方面指的是村干部自身所具备的做事能力。茶乡百园村的村党支部书记申带兵就是这样一个典型,他之前在长沙工作多年,见多识广并有一定的社会资本,因此在村庄内威望较高,三年前他返乡担任村支书。之前市政府的扶贫点原本计划是要放在另一个条件比百园村更好的村庄,但是市长在召集当地村干部开会的时候,会议现场申带兵主动发言,侃侃而谈,将百园村的贫困原因、治理措施、发展规划等都逻辑清晰、重点突出地进行了分析和说明。市长对申带兵的能力很认可,会议当场拍板决定将市政府的扶贫点放到百园村。

不同的历史阶段所面对的治理任务各异,地方政府所倾向于选择的村干部的类型也有很大的不同,在税费改革之前征粮收税、抓计划生育等是村干部承担的主要任务,在这种完成任务的压力下村干部多数成为政府的代理人而非村庄的保护人。但是,精准扶贫开展以来从“国家-农民”关系的角度来看,国家层面无论是中央还是地方政府都将脱贫作为一项重要的政治任务,对于村民来讲脱贫致富也是他们的最大愿望,在精准扶贫方面二者的目标高度一致。这就意味着在村干部的国家代理人身份和村庄保护人身份高度重合的时候,其真正的能力就开始发挥重要作用。村干部不再是“赢利型”的经营者,也非完全代表社区村民利益与国家抗衡的村庄“保护人”。在这样的背景下,村干部的选拔与构成也会受到影响,作为乡村精英的老一辈村干部在精准扶贫的过程中由于已经不能适应上级的种种要求而在选举中被新的精英替代。就在最近一期的村“两委”换届中,茶乡一个乡镇2/3的村支书、村委会主任都换届成了50岁以下的中青年人,发生了“精英替代”的现象。

再次,村庄本身的治理情况是地方政府考虑是否分配资源与项目的关键因素。对地方政府来讲,除了政治因素和村干部能力之外,到了村庄层面,重点考虑的是村庄自身的治理情况。各种项目最终还是要在村庄层面落地,如果一个村庄内部矛盾突出、村级组织软弱涣散或者派系斗争激烈,则不利于承担和实施扶贫项目,即使申请下来也会影响到最终的扶贫效果。对于村级组织来讲,有健全完善的基层组织,以及基层组织能够具有组织能力与动员能力对于村级的脱贫尤为关键。这里的基层组织出现问题又可以细分为两种情况:一种情况是基层组织软弱涣散,没有组织能力,在有的贫困村甚至出现村“两委”不全不能正常运转,甚至有的贫困村村部荒废,村级层面多年没有开过会,村“两委”也形同虚设;另一种情况则是村里派系斗争激烈,长期不能选出代表村民利益的村干部,即使选出来以后村干部内部分化,村“两委”关系不和。在笔者之前所调研的WL村就出现了这样的情况,由于该村村“两委”关系不好,村委会主任和村党支部书记之间不和,相互拆台。驻村第一书记认为在村“两委”关系不和的情况下就申请项目的话,不但项目本身开展不顺利,还可能会由于项目资源的输入而引发新的矛盾与冲突,所以第一书记不去主动申请上级政府的各种扶贫资金和项目。2016年移民局要给村里建设一个村级活动广场,但是村委会主任在选址的时候没有开会就直接将活动广场设置在了一组(因为村委会主任就是一组的),在这个项目的带动下顺便也把一组的巷道进行了硬化,这件事情引起了村党支部书记和其他村民的强烈不满。对村民来讲,村民之间的团结程度以及村庄与村庄之间、村民与村民之间的矛盾与冲突都被作为地方政府分配扶贫资源的重要考量因素。

案例6-1:西村修桥事件

西村每年有两次庙会,一次是农历六月六,另一次是农历十一月十五。每逢庙会,村委会就会请来剧团进行演出,村子内以及邻村的村民都会过来看戏和赶庙会,邻村的亲戚朋友也会纷纷到家里做客。这是村子一年当中最热闹的时候。

2011年农历十一月十五村里正在唱戏的时候,发生了集体抗争事件。事件缘起于南水北调工程在村南修桥,当时涉及两座桥,一座是7.5米的公路桥,另一座是4.8米的生产桥,设计图纸上明确标记出了两座桥的位置,但是在施工的时候突然说不需要了。后来村里人去上访,“要回”了其中一座桥,但是另外那座公路桥建在了邻村。村内部分村民就开始赌气,“要么两座桥都恢复,只恢复一座桥坚决不答应!”最初的上访只是想把两座桥都修在村子里,但是,由于村内部分人对村党支部书记不满意,后来的上访过程中又开始将矛头指向了村党支部书记,说他在任期间贪污腐败,村内谣言四起。

后来部分村民与乡镇干部发生了冲突,为此当地公安局还依法处理了带头闹事的几个人。村党支部书记文万顺[]一方面由于在事件中处置不力,控制不住局面,另一方面受到了村民的举报,而被免去了村党支部书记一职。但是镇里对外则声称他是主动辞职。发生了这件事之后,很多应有的资金和项目都没有再给该村,像周围其他村安装的摄像头、自来水改造以及其他扶贫项目等,该村都没有得到。

从这个案例我们可以看出,在村级治理过程中矛盾冲突往往也会影响上级政府对于该村扶贫资源的分配以及精准扶贫政策的执行,导致“治理消解扶贫”现象的发生。以上这个案例反映了基层治理出现问题对精准扶贫政策实施所产生的负面影响。

最后,其他非扶贫性政策变化会对基层治理产生影响,进而对精准扶贫政策的实施提出挑战,这就是农村政策之间的连带效应。农村扶贫发展到现在已经不仅仅是扶贫部门自身的事情,当扶贫上升为地方政府的中心任务并构建出大扶贫格局之后,扶贫政策开始与农村的各项其他政策紧密关联。农村其他方面政策的调整很有可能影响到村庄扶贫资源的分配与获得,而这种对扶贫的重视也提高了农民对政策的期待,也许政策本身并不会带来很多的扶贫资金和扶贫项目,但农民并不这么认为,他们看重的是政策背后的资源和连带利益。村庄合并政策就对当下的基层治理产生了很大的影响,进而对精准扶贫政策的实施提出了挑战。有学者已经关注到村庄合并造成貌合神离、治理单元扩大、政权“再悬浮”等一系列负面影响,进而不利于精准扶贫政策的实施(李博,2017)。以往的研究都侧重于宏观层面的讨论,但是对于此项政策调整对基层治理产生的影响进而间接影响到扶贫工作的这种关联性的政策机制缺少详细讨论与微观分析。

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章节目录

  • 一 国家资源分配下的精准扶贫
  • 二 治理消解扶贫:基层治理对精准扶贫的影响
  • 三 资源反哺背景下地方政府的治理困境
    1. (一)扶贫政策本身及执行中引发的矛盾
    2. (二)扶贫资源分配不均
    3. (三)历史遗留问题的“再问题化”
    4. (四)贫困话语的自我建构
  • 四 精准管理过程中的动态调整与村民评议
    1. (一)上级督查与动态调整的背景
    2. (二)对脱贫攻坚中的突出问题进行整改
    3. (三)精准识别“回头看”与村民评议
      1. 1.入户走访调查
      2. 2.第一次民主评议会议
      3. 3.策略调整与第二次民主评议
      4. 4.从整改到继续整改:发现问题与应对策略
      5. 5.参与式方法在精准扶贫中失效
  • 五 资源输入下的分配政治与道德农民的理性化

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